Sodba in sklep v zadevi "Drugi tir" - Uv 10/2017

Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v senatu, ki so ga sestavljali vrhovni sodnika in sodnica Brigita Domjan Pavlin kot predsednica ter dr. Erik Kerševan in Marko Prijatelj kot člana, po opravljeni javni obravnavi 14. marca 2018 izdalo v referendumskem sporu pritožnika VILI KOVAČIČ, Ljubljana, zoper REPUBLIKO SLOVENIJO, ki jo zastopata Državna volilna komisija in Vlada Republike Slovenije, zaradi varstva pravice do glasovanja na referendumu, o pritožbi zoper poročilo Državne volilne komisije o izidu glasovanja in izidu referenduma o Zakonu o izgradnji, upravljanju in gospodarjenju z drugim tirom železniške proge Divača-Koper (ZIUGDT), št. 042-1/2017-16 z dne 17. 11. 2017, zoper sklep Vlade Republike Slovenije, št. 02401-7/2017/2 z dne 20. 7. 2017, in sklep Vlade Republike Slovenije, št. 41014-50/2017/2 z dne 27. 7. 2017, naslednjo sodbo v imenu ljudstva in sklep:

I. Pritožbi se ugodi. Glasovanje na zakonodajnem referendumu o Zakonu o izgradnji, upravljanju in gospodarjenju z drugim tirom železniške proge Divača-Koper (ZIUGDT), se razveljavi ter se odredi novo glasovanje.

II. Pritožba zoper sklep Vlade Republike Slovenije, št. 02401-7/2017/2 z dne 20. 7. 2017 se zavrže.

III. Pritožba zoper sklep Vlade Republike Slovenije, št. 41014-50/2017/2 z dne 27. 7. 2017 se zavrže.

IV. Nasprotna stranka Vlada Republike Slovenije je dolžna pritožniku povrniti stroške sodnega postopka. O višini stroškov postopka bo odločeno v posebnem sklepu.

Glavni razlogi za odločitev:

1. Ustavno sodišče je v svojo odločbi št. U-I-191/17 z dne 25. 1. 2018, sprejeti na podlagi zahteve za presojo ustavnosti, ki jo je vložilo Vrhovno sodišče, ugotovilo, da sta Zakon o referendumu in ljudski iniciativi (ZRLI) in Zakon o volilni in referendumski kampanji (ZVRK) v neskladju z Ustavo. Veljavna zakonska ureditev postopka referendumskega spora je neustavno pomanjkljiva, ker ne zadosti zahtevi po jasnosti in določnosti, ki izhaja iz 2. člena Ustave Republike Slovenije. Zakonske določbe, ki dopuščajo nastopanje Vlade v referendumski kampanji kot organizatorja kampanje in porabo javnih sredstev, pa so neustavne, ker prekomerno posegajo v pravico do svobodnega glasovanja na referendumu (tretji odstavek 90. člena v zvezi s 44. členom Ustave).

2. Ustavno sodišče je določilo Državnemu zboru rok enega leta ob objave te odločbe, da protiustavnost zakonske ureditve odpravi. Za rešitev tega referendumskega spora pa je Ustavno sodišče z načinom izvršitve svoje odločbe vzpostavilo začasna pravila, na podlagi katerih je potekala tudi presoja Vrhovnega sodišča.

3. Iz odločbe Ustavnega sodišča tako izhaja, da je bilo treba presoditi dva ključna vidika, in sicer ali so nastale nepravilnosti v referendumskem postopku ter če so te nastale, ali so vplivale ali bi lahko vplivale na izid referenduma. Ustavno sodišče je določilo, da če vpliva nepravilnosti ni mogoče ugotoviti v številkah, je treba glede na vse okoliščine primera in po prostem preudarku presoditi, ali bi očitana nepravilnost lahko vplivala na izid glasovanja. Pri tem je treba upoštevati vse okoliščine primera, zlasti odstotek udeležbe (četrti odstavek 90. člena Ustave), razliko v številu glasov za in proti, težo vseh ugotovljenih nepravilnosti ter njihovo naravo in pomen v okviru glasovanja. Če obstaja možnost, da bi bil izid glasovanja brez ugotovljenih nepravilnosti drugačen, vendar je ta možnost glede na vse okoliščine tako neznatna, da ni več razumno upoštevna, Vrhovnemu sodišču izida referenduma ni treba razveljaviti.1

4. Temeljna nepravilnost, ki jo v referendumskem sporu navaja pritožnik, je vprašanje, ali je bilo nastopanje Vlade kot organizatorja referendumske kampanje, ob porabi 97.000 EUR proračunskih sredstev, pravno dopustno.

5. Ustavno sodišče je v svoji odločbi poudarilo, da je v referendumskem postopku ustavno skladna naloga Vlade, da zato, ker poseduje ključne informacije, poskrbi, da je ob različnih mnenjih obveščanje javnosti stvarno, celovito in transparentno. Samo pri takem ravnanju lahko uporablja proračunska sredstva. To je še posebno pomembno pri zakonih, ki so bistvenega pomena za razvoj države oziroma ki naj bi imeli kompleksne (pravne, ekonomske itd.) posledice na notranjem ali mednarodnem področju, s katerimi je Vlada najbolj seznanjena. Da lahko volivci svobodno izrazijo svojo voljo o predmetu referendumskega odločanja, je namreč najpomembnejše prav to, da imajo na razpolago vse informacije in tudi različne poglede.

6. Vrhovno sodišče je moralo presoditi, ali je Vlada kot organizatorka referendumske kampanje volivce stvarno, celovito in transparentno informirala. Ob izvedbi dokazov je ugotovilo, da se je Vlada odločila sodelovati v referendumski kampanji v podporo uveljavitvi zakona, enako pa velja za porabo proračunskih sredstev v isti namen. Iz vseh strateških dokumentov ter pripravljenih gradiv jasno izhaja, da so namenjeni izključno podpori uveljavitvi zakona ter predstavitvi argumentov za uveljavitev zakona. Tudi sredstva Vladne kampanje (logotip, oglasi, letaki), izdelana z uporabo proračunskih sredstev, jasno kažejo in poudarjajo prav usmeritev v podporo zakonu („ZA Drugi tir, Razvoj Slovenije“ itd.) in prednostih le-tega (9.000 novih delovnih mest) ter slabostih oziroma težavah, ki izvirajo iz morebitne zavrnitve zakona (če drugi tir ne bo izgrajen, „se bo promet težkih tovornih vozil na cesti v isti relaciji v 20 letih več kot podvojil“).

7. Vrhovno sodišče ne zanika možnosti, da lahko obstajajo določene prednosti uveljavitve zakona na podlagi njegove potrditve na referendumu in da jih je Vlada utemeljeno želela poudariti v referendumski kampanji. Vendar pa prav tako ni mogoče zanikati, da lahko iz navedene zakonske ureditve izhajajo tudi določena tveganja in slabosti, kot je to uveljavljal pritožnik kot organizator kampanje proti uveljavitvi navedenega zakona. Pri oceni vseh, še posebej velikih, strokovno ter finančno zahtevnih in kompleksnih projektov, kot je navedeni, lahko obstajajo argumenti, ki kažejo na prednosti in priložnosti na eni ter na tveganja in slabosti na drugi strani. Navedeni morebitni negativni vidiki uveljavitve ZIUGDT pa v zgoraj navedenih sredstev Vladne referendumske kampanje niso bili vključeni, niti v splošnih usmeritvah niti v konkretni izvedbi. Prav tako pa je iz navedenih dokazov tudi jasno razvidno, da predstavitev informacij oziroma argumentov nasprotnikov uveljavitve ZUIGDT – kolikor je bila sploh vsebovana - ni bila poudarjena na enak način kot informacije in argumenti Vlade oziroma zagovornikov uveljavitve zakona, kar bi omogočalo volivcem, da na podlagi celotnega gradiva in zbranih informacij samostojno oblikujejo mnenje, na podlagi katerega so oddali svoj glas ob glasovanju na tem referendumu.

8. Seveda ni v celoti mogoče terjati, da bi se Vlada odrekla argumentom v korist uveljavitve zakona, za kar se je zavzemala v okviru zasledovanja lastne politike. Od Vlade ni mogoče terjati, da v celoti opusti svoj glas, vendar pa iz dokaznega postopka izhaja, da v predmetnem primeru ni bilo nobene zadržanosti akterjev Vladne referendumske kampanje, ki so podajali samo argumente v korist uveljavitve zakona in v ta namen uporabili vsa namenjena proračunska sredstva. Taka zadržanost pa bi bila glede na posebno vlogo Vlade tako glede njenega položaja organa oblasti kot tudi njene omejenosti svobode izražanja ustavno zahtevana. Ker ni mogoče ugotoviti, da je Vladna kampanja volivke in volivce obveščala celovito in uravnoteženo o vseh vidikih in posledicah uveljavitve zakona, je bila Vladna referendumska kampanja nedopustno enostranska.

9. V povezavi s tako ugotovljeno kršitvijo, pa je Vrhovno sodišče, izhajajoč iz odločbe Ustavnega sodišča, moralo še presoditi, ali lahko kljub navedeni kršitvi pritožbo zavrne, ker je možnost, da bi bil izid glasovanja brez ugotovljenih nepravilnosti drugačen, glede na vse okoliščine tako neznatna, da ni več razumno upoštevna. Po odločbi Ustavnega sodišča le v takem primeru Vrhovnemu sodišču izida referenduma ob ugotovljeni kršitvi ni treba razveljaviti.

10. V zadevi vpliva na rezultat glasovanja zaradi nedopustne referendumske kampanje Vlade ni mogoče številčno ovrednotiti. Nobeno dokazno sredstvo ne bi moglo strokovno natančno ugotoviti, kakšen je bil v danem prostori in času ob izvedbi referenduma dejanski vpliv kršitve pravil referendumske kampanje na rezultat referenduma. Da pa lahko referendumska kampanja vpliva na rezultat je splošno znano dejstvo (enako seveda tudi volilna kampanja), ki ga potrjuje tudi sam obstoj zakonske ureditve, ki navedeno omejuje (ZVRK). Tudi obe stranki tega spora sta se v zadevi angažirali v kampanji in za to porabljali ustrezna sredstva – verjetno ne v prepričanju, da na rezultat to ne bo vplivalo.

11. Res je sicer mogoče pritrditi argumentu Vlade, da uporaba sredstev za potrebe referendumske kampanje  v uporabljeni višini sama po sebi tudi glede na dosedanje izkušnje referendumov ne zagotavlja uspeha na referendumu. Vendar pa ni mogoče zaključiti, da v tem konkretnem primeru referendumska kampanja Vlade in s tem povezana uporaba proračunskih sredstev sploh ni mogla vplivati na izid tega referenduma. Vpliv kršitev referendumske kampanje je treba po odločbi Ustavnega sodišča oceniti v vsakem konkretnem primeru.

12. Glede na ugotovljene okoliščine obravnavanega referenduma pa ni mogoče razumno šteti, da izvedena referendumska kampanja Vlade sploh ni mogla vplivati na volivke in volivce. Nenazadnje je bil prav cilj navedene, nedopustno enostranske kampanje Vlade vplivati na celotno volilno telo z vsemi sredstvi referendumske kampanje (preko 150 oglasov na najbolj gledanih televizijskih kanalih, oglasi in obvestila na najbolj gledanih spletnih straneh, tisk 20.000 letakov, vlaganje letakov v tedenski časopis, ki je med najbolj branimi, neposredno pred referendumsko kampanjo itd.). Vse to pa je bilo financirano iz javnih sredstev.

13. V predmetnem referendumu v temelju tudi ni šlo za soočanje osebnih vrednot volivk in volivcev oziroma njihovih neposrednih in občutenih interesov, kot je to sicer lahko (in je tudi že bilo) osrednji predmet urejanja zakonov, ki so bili predmet potrditve oziroma zavrnitve na referendumu. V teh primerih bi bila potreba po celoviti predstavitvi strokovnih vprašanj ter nasprotne argumentacije v zvezi s predmetom odločanja sorazmerno manj potrebna. Navedeni zakon pa ureja vrsto zahtevnih pravnih, tehničnih in finančnih vprašanj, zato bi volivke in volivci za svobodno oblikovanje svojega mnenja v tem postopku udejanjanja neposredne demokracije potrebovali celovitejši prikaz in pojasnila vseh upoštevnih in pomembnih informacij ter jasnejšo predstavitev tako argumentov za, kot proti uveljavitvi zakona (ZUIGDT).

14. Glede na to, da vpliva nepravilnosti ni mogoče ugotoviti v številkah, pa ne glede na rezultate glasovanja na predmetnem referendumu in odstotku udeležbe vseeno ni mogoče šteti kot zanemarljivo oziroma neznatno možnost, da bi bil izid glasovanja na referendumu ob odsotnosti navedene kršitve drugačen in da zakon torej ob drugačni referendumski kampanji Vlade (ali ob njeni odsotnosti) na referendumu ne bi mogel biti zavrnjen.

15. Glede na izhodišča presoje v referendumskem sporu, ki jih je postavilo Ustavno sodišče, in ugotovljeno dejansko stanje, je tako Vrhovno sodišče moralo poseči v referendumski rezultat in odločiti, kot izhaja iz izreka odločbe.

16.  Vrhovno sodišče se pri svoji presoji sicer zaveda, da navedeno pomeni ponovno povabilo volivkam in volivcem na odločanje o referendumu o zakonu, o katerem so enkrat že glasovali oziroma so se odločili, da na njem ne bodo sodelovali. Vendar pa je tudi glede na pomen in posledice uveljavitve oziroma zavrnitve ZIUGDT ključno, da mora,  ne glede na dodatne stroške referenduma in morebitne druge posledice, navedeni zakon biti potrjen ali zavrnjen na referendumu, o poštenosti katerega in njegovem izidu ne sme biti nobenega razumnega dvoma. To je tudi ključni odraz Republike Slovenije kot ustavne demokracije.

___

 

1. O tem izrecno 25. točka obrazložitve odločbe št. U-I-191/17.