VSRS Sodba IV Ips 10/2021

Jedro

Načelo zakonitosti (28. člen Ustave) velja tudi v pravu o prekrških (tako že odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-213/98 z dne 16. 3. 2000 in številne druge).

Odlok, ki ga je Vlada sprejela na podlagi 39. člena ZNB, ni pravni vir, s katerim se lahko določi prekršek (2. člen ZP-1). V tej zadevi ni pomembno, ali ima vsebina Odloka naravo dopolnilnega pravila ali pa je z Odlokom zgolj konkretizirano zakonsko besedilo.

Pri presoji se Vrhovno sodišče ni spuščalo v razumnost zapovedi nošenja zaščitnih mask pri preprečevanju širjenja nalezljivih bolezni, niti v domet upravnopravnih posledic tega ukrepa. Presojalo je le, ali je sodišče v izpodbijani sodbi, pri tem, ko se je oprlo na Odlok, ravnalo v skladu z načelom zakonitosti v kaznovalnem pravu.

Iz ubeseditve prvega odstavka 2. člena Odloka izhaja, da je dejanski stan, na katerega se navezuje "obvezna uporaba zaščitne maske..." prav gibanje in zadrževanje v javnem zaprtem prostoru. To pomeni kvečjemu, da je pred nami pravilo o prostorski omejitvi obveznosti nošenja zaščitnih mask. Ne pomeni pa to pravilo prepovedi ali omejitve gibanja osebam (brez zaščitnih mask) v zaprtih javnih prostorih.

V zapovedi nošenja zaščitnih mask je treba prepoznati ukrep, ki ga je treba presojati skozi prizmo drugih ustavno zagotovljenh pravic in svoboščin (sledeč pristopu Ustavnega sodišča v odločbah U-I-234/97-7 in U-I-218/07-8), in pričakovati samostojno pravno podlago za (kaznovalnopravno) omejevanje.

Sistemska razlaga 39. člena ZNB: Takšno jezikovno razlago 14. točke prvega odstavka 57. člena ZNB, v zvezi z 2. točko prvega odstavka 39. člena ZNB, podpira najprej ožja sistemska razlaga 39. člena ZNB. Ta določba poleg omejitev ali prepovedi gibanja na okuženih ali ogroženih področjih navaja še tri posebna področja posameznikovega ravnanja, v katera sme Vlada Republike Slovenije poseči z namenom preprečevanja širjenja okužb: prehajanje državne meje, zbiranje na javnih mestih in promet z blagom in izdelki. Zakonodajna tehnika sporoča, da je bila ambicija zakonodajalca ta področja urediti izčrpno. Zato navedenih področij ravnanj ljudi, v katera se z vladnimi ukrepi posega, ni mogoče z razlago širiti na druge ukrepe in področja, ki v zakonu nimajo določne pravne podlage.

V okviru načela zakonitosti v kaznovalnem pravu bi takšna razlaga pomenila kršitev zahteve po lex scripta in s tem kršitev prepovedi sklepanja po zakonski analogiji. Še več, izčrpno naštevanje področij, ki so lahko predmet urejanja na podlagi prvega odstavka 39. člena ZNB, prepoveduje - znotraj uporabe 57. člena ZNB - tudi sklepanje po t.i. analogiji intra legem. Kršitev režima nošenja zaščitnih mask se pomensko odločilno razlikuje od kršitev režima prehajanja državnih meja, od kršitev prepovedi oziroma omejitev gibanja ali zbiranja ter od kršitev režima prometa z določenim blagom ali izdelki.

Takšno razlago nadalje podpira širša sistemska razlaga besedila ZNB. Iz njegovega besedila izhaja, da je imel zakonodajalec obvezno uporabo osebnih zaščitnih ukrepov namen urediti le za preprečevanje in obvladovanje bolnišničnih okužb in le za osebe, ki izvajajo zdravstveno dejavnost, ne pa tudi za prebivalstvo na sploh (v okviru 39. člena ZNB ali drugih splošnih ali posebnih ukrepov).

Preizkusiti je treba še, ali je mogoče vsebino, kot sta jo 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB, v zvezi z 2. točko prvega odstavka 39. člena ZNB, pripisala prekrškovni organ in sodišče, prepoznati z logično razlago določbe. Preizkusiti je treba, ali je mogoče zapoved nošenja zaščitnih mask v zaprtih javnih prostorih razumeti kot pravilo, ki - po argumentu od večjega k manjšemu (a maiori ad minus) - pravzaprav pomeni le milejši ukrep (v razmerju do prepovedi oziroma omejevanja gibanja).

Upoštevajoč vsebinsko različnost posegov v svobodo gibanja in posegov, ki omejujejo druge, vsebinsko drugačne vidike svobode ravnanja, ter rešitve sistemske razlage ZNB, se je treba takšnemu pristopu odreči že na podlagi načela zakonitosti v kaznovalnem pravu.

Izrek

I. Zahtevi za varstvo zakonitosti se ugodi in se izpodbijana sodba spremeni tako, da se postopek o prekršku po 14. točki prvega odstavka 57. člena Zakona o nalezljivih boleznih ustavi.

II. Stroški postopka o prekršku bremenijo proračun.

Obrazložitev

A.

1. A. A. je bil s plačilnim nalogom Zdravstvenega inšpektorata Republike Slovenije Pn 7106-10020/2020 z dne 15. 9. 2020 spoznan za odgovornega storitve prekrška po 14. točki prvega odstavka 57. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list Republike Slovenije št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/20 – ZIUZEOP, 142/20, 175/20 – ZIUOPDVE; v nadaljevanju ZNB). Izrečena mu je bila globa 400,00 EUR. Okrajno sodišče v Ljubljani je s sodbo ZSV 24/2021 z dne 7. 1. 2021 zahtevi za sodno varstvo delno ugodilo in izpodbijani plačilni nalog v odločitvi o sankciji spremenilo tako, da je storilcu namesto globe 400,00 EUR izreklo opomin, sicer pa je zahtevo zavrnilo in v nespremenjenem delu potrdilo plačilni nalog.

2. Zoper izpodbijano pravnomočno sodbo vlaga zahtevo za varstvo zakonitosti vrhovna državna tožilka Barbara Jenkole Žigante, kot navaja v uvodu, zaradi kršitve 2. člena Zakona o prekrških (v nadaljevanju ZP-1) v zvezi z 28. členom Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) in zaradi kršitve 1. točke 156. člena ZP-1. V obrazložitvi zahteve trdi, da je v obravnavanem primeru podana kršitev materialnih določb zakona, kjer dejanje, po katerem je bil storilec spoznan za odgovornega, ni prekršek. Nadaljuje, da konkretni ukrepi za preprečevanje širjenja nalezljive bolezni, kot zakonski znak obravnavanega prekrška, niso določeni z ZNB, ker je končno opredelitev vsebine znaka prekrška zakonodajalec prepustil drugemu predpisu - odloku Vlade Republike Slovenije. Poudarja, da je osnovno vprašanje v obravnavani zadevi, ali obveznost nošenja mask predstavlja omejitev gibanja ljudi. Meni, da z običajnimi razlagalnimi metodami nošenja mask in razkuževanja rok ni mogoče opredeliti kot omejitev gibanja ljudi, zato 2. točka prvega odstavka 39. člena ZNB ne more biti pravna podlaga za izdajo Odloka o začasnih ukrepih za zmanjševanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 (Uradni list Republike Slovenije št. 117/2020; v nadaljevanju Odlok). Obrazložitev zahteve sklene z navedbo, da Ustava v prvem odstavku 28. člena določa, da nihče ne sme biti kaznovan za dejanje, za katero ni zakon določil, da je kaznivo dejanje in zanj predpisal kazni, še preden je bilo dejanje storjeno. V določbi 2. člena ZP-1 pa je določeno, da nikomur ne sme biti izrečena sankcija za prekršek, če dejanje ni bilo z zakonom, uredbo ali odlokom samoupravne lokalne skupnosti določeno kot prekršek, preden je bilo storjeno, in če za tako dejanje ni bila predpisana sankcija za prekršek.

B.-1

Dejansko stanje

3. Iz podatkov prekrškovnega spisa in iz izpodbijane pravnomočne odločbe so razvidna naslednja pravno relevantna dejstva:

- iz opisa dejanskega stanja v plačilnem nalogu izhaja, da storilec ni ravnal v skladu z določbo prvega odstavka 2. člena Odloka, saj sta inšpektorici Zdravstvenega inšpektorata Republike Slovenije osebno zaznali, da v času inšpekcijskega nadzora v gostinskem lokalu pri strežbi ni nosil zaščitne maske in tako ni upošteval vseh navodil in higienskih priporočil Nacionalnega inštituta za javno zdravje, s čemer je ravnal v nasprotju z določbo 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB;

- zoper navedeni plačilni nalog je storilec prekrška vložil zahtevo za sodno varstvo, v kateri je med drugim trdil, da je neresnična ugotovitev prekrškovnega organa, da ni nosil zaščitne maske, da je imel masko ves čas pri sebi, priznal pa je, da med strežbo zunaj lokala, zaradi nevrološkega obolenja, maske ni imel pravilno nameščene;

- Okrajno sodišče v Ljubljani je s sodbo ZSV 1297/2020 z dne 13. 10. 2020 zahtevi za sodno varstvo ugodilo in plačilni nalog zoper storilca spremenilo tako, da je prekrškovni postopek zoper njega ustavilo. Iz obrazložitve sodbe je razvidno stališče, da Odlok ne predpisuje sankcij za njegovo kršitev niti napotilne določbe za uporabo ZNB glede izrekanja glob. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da obravnavano dejanje ni prekršek;

- zoper sodbo sodišča prve stopnje je vložil pritožbo prekrškovni organ. Višje sodišče v Ljubljani je s sodbo PRp 263/2020 z dne 26. 11. 2020 pritožbi ugodilo in izpodbijano sodbo razveljavilo ter zadevo vrnilo sodišču prve stopnje v novo odločanje. Iz obrazložitve sodbe je med drugim razvidno stališče, da je zmoten zaključek sodišča prve stopnje, da Odlok ne sankcionira kršitev in ne vsebuje napotilne določbe za uporabo ZNB. Naslovniki norm lahko po mnenju sodišča jasno ugotovijo, kakšno ravnanje sodi v polje kaznivosti;

- v ponovnem odločanju je sodišče prve stopnje sledilo stališču pritožbenega sodišča, da je zakonska omejitev gibanja prebivalstva "nepravno pravilo, katerega vsebino je napolnila dopolnilna norma vsebovana v prvem odstavku 2. člena Odloka, zaradi česar lahko naslovniki norm jasno ugotovijo, kakšno ravnanje sodi v polje kaznivosti“. Izpodbijano sodbo pa je spremenilo v odločbi o prekrškovni sankciji, ker je ugotovilo, da prekrškovni organ v korist storilca prekrška ni upošteval vseh okoliščin v njegovo korist.

Pravna podlaga izpodbijane sodbe

4. V 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB je določeno, da se z globo od 400,00 do 4.000,00 EUR kaznuje za prekršek posameznik, če ravna v nasprotju s prvim odstavkom 39. člena istega zakona. Kadar z ukrepi določenimi z ZNB, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, lahko Vlada Republike Slovenije na podlagi prvega odstavka 39. člena ZNB odredi tudi naslednje ukrepe:

- določi pogoje za potovanje v državo, v kateri obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo in za prihod iz teh držav;

- prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih;

- prepove zbiranje ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni; ter

- omeji ali prepove promet posameznih vrst blaga in izdelkov.

5. V prvem odstavku 2. člena Odloka je določeno, da sta za zmanjševanje tveganja okužbe in širjenja okužbe z virusom SARS-CoV-2 "pri gibanju in zadrževanju v zaprtem javnem prostoru, ob upoštevanju vseh navodil in higienskih priporočil Nacionalnega inštituta za javno zdravje, ki so objavljena na spletnih straneh Nacionalnega inštituta za javno zdravje, obvezna uporaba zaščitne maske ali druge oblike zaščite ustnega ali nosnega predela obraza (šal, ruta ali podobna oblika zaščite, ki prekrije nos in usta) ter razkuževanje rok."

6. Iz uvoda Odloka je razvidno, da Vlada Republike Slovenije Odlok izdaja na podlagi 2. točke prvega odstavka 39. člena in za izvrševanje prvega odstavka 4. člena ZNB.

Izhodišča za presojo

7. Za odločitev o zahtevi za varstvo zakonitosti so pomembna naslednja izhodišča:

- da je sodišče pri odločanju vezano na ustavo in zakon (125. člen Ustave); in

- da velja načelo zakonitosti (28. člen Ustave) tudi v pravu o prekrških (tako že odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-213/98 z dne 16. 3. 2000 in številne druge).

8. Načelo zakonitosti v kazenskem pravu (28. člen Ustave) določa:

"Nihče ne sme biti kaznovan za dejanje, za katero ni zakon določil, da je kaznivo, in ni zanj predpisal kazni, še preden je bilo dejanje storjeno."

9. Umeščeno je v poglavje o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah ter sodi med tiste pravice, ki jih ni dopustno začasno razveljaviti ali omejiti niti v vojnem ali izrednem stanju (16. člen Ustave). Načelo zakonitosti v vseh svojih elementih velja tudi v prekrškovnem pravu, je pa njegova uporaba prilagojena. Eden od glavnih razlogov za to je, da prekrškovno pravo, za razliko od kazenskega, ni nujno zakonsko pravo, saj so lahko prekrški določeni tudi z uredbo Vlade Republike Slovenije in z odloki samoupravnih lokalnih skupnosti. Ustavno načelo zakonitosti v prekrškovnem pravu je konkretizirano v določbi prvega odstavka 2. člena ZP-1, ki določa, da nikomur ne sme biti izrečena sankcija za prekršek, če dejanje ni bilo z zakonom, uredbo ali odlokom samoupravne lokalne skupnosti določeno kot prekršek, preden je bil storjeno, in če za tako dejanje ni predpisana sankcija za prekršek.

10. Načelo zakonitosti ima posebno mesto v ustaljeni praksi Ustavnega sodišča. Iz nje je razvidno, da mora biti zahteva po določni opredelitvi kaznivega ravnanja spoštovana tudi pri določanju prekrškov. Smisel te zahteve je v tem, da storilec vnaprej ve, kaj je kaznivo, in se zaveda, da dela nekaj, kar je določeno kot kaznivo ravnanje. Namen načela zakonitosti in s tem določnosti v kaznovalnem (materialnem) pravu je preprečiti samovoljo in arbitrarno uporabo državnega kaznovalnega sankcioniranja v situacijah, ki ne bi bile vnaprej točno določene. Le vnaprej predvidena in določno opredeljena zapoved oziroma prepoved lahko učinkovito odvrne od njenega kršenja. Kaznovalnopravna norma izpolnjuje te zahteve, če je mogoče z ustreznimi metodami razlage ugotoviti vsebino prepovedanega ravnanja in je na ta način ravnanje organov, ki ga morajo izvajati, določno in predvidljivo (npr. odločbe Ustavnega sodišča v zadevah U-I-6/93 z dne 1. 4. 1994, U-I-183/96 z dne 16. 7. 1998, Up-548/15 z dne 17. 10. 2019 in U-I-213/98 z dne 16. 3. 2000).

11. Kot je že opozorilo Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-213/98 z dne 16. 3. 2000, 21. točka obrazložitve, bo zakonska prekrškovna določba izpolnjevala zahteve načela zakonitosti "... če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino prepovedanega ravnanja in je na ta način ravnanje organov, ki ga morajo izvajati, determinirano. V kaznovalnem pravu sta prepovedani zakonska in pravna analogija, dopustne pa so metode razlage, ki ostajajo znotraj možnega besednega pomena zakona (npr. gramatikalna, logična in sistematična razlaga). Še posebej v primeru, ko gramatikalna razlaga pripelje do nesmiselnega sklepa, je treba pomen zakona preveriti z drugimi metodami razlage. Tudi v kaznovalnem pravu je namreč pri razlagi treba izhajati iz tega, da je zakon v sebi sklepčna logična celota."

12. Na ta merila se je Ustavno sodišče Republike Slovenije oprlo tudi v odločbi Up-879/14 z dne 20. 4. 2015, in sprejelo stališče, po katerem so dopustne le tiste metode razlage, "ki ostajajo strogo znotraj mogočega besednega pomena, nedopustna [pa] je uporaba analogije (lex stricta). V skladu s tem je tudi zahteva po restriktivni razlagi kazenskega zakona. Sodnik se mora ves čas zavedati ustavne zahteve lex scripta – to je zahteve stroge vezanosti razlagalca na zakon, ker je zakonodajalec tisti, ki z zakonom določa polje kaznivosti. Razlagalec tega zakona – sodnik pa te moči nima in mora s svojo razlago zakona v celoti ostati znotraj tega polja."

13. V okviru načela zakonitosti, kot ga ureja 7. člen Evropske konvencije o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah (EKČP) so ta merila del presoje predvidljivosti (foreseeability) kaznovalnopravnega predpisa. Ustaljen pristop Evropskega sodišča za človekove pravice (Vasiliauskas proti Litvi, št. 35343/05 z dne 20. 10. 2015, veliki senat, 155. točka obrazložitve in tam navedene odločbe; glej tudi sodbo Parmak in Bakir proti Turčiji, št. 22429/07 in 25195/07 z dne 3. 12. 2019, 65. točka obrazložitve) poudarja, da mora sodna razlaga kaznovalnih določb slediti njihovemu pomenskemu jedru (consistent with the essence of the offence) in biti razumno predvidljiva (could reasonably be foreseen). To velja toliko bolj v primerih, ko sodišča kaznovalni predpis uporabijo prvič.

14. V času širjenja okužb s SARS-Cov-2 so organi izvršilne veje oblasti, sodišča in naslovniki kaznovalnopravnih pravil prvič soočeni z razvojem pravnih stališč in razlag določb ZNB. Ta položaj terja podrobnejšo razlago obravnavnih določb v širšem pravnem kontekstu in presojo, ali je bilo na podlagi določb ZNB mogoče predvidljivo prepoznati tveganje kaznovalnopravnega odziva na očitano ravnanje.

15. Odlok, ki ga je Vlada Republike Slovenije sprejela na podlagi 39. člena ZNB, ni pravni vir, s katerim se lahko določi prekršek (2. člen ZP-1). V tej zadevi tudi ni pomembno, ali ima vsebina Odloka naravo dopolnilnega pravila (kar je nosilno stališče izpodbijane sodbe in tudi izhodišče vložnice) ali pa je z Odlokom zgolj normativno konkretizirano zakonsko besedilo. Prav tako vsebina Odloka sama po sebi ne more biti odločilna pri presoji, ali je (bilo) mogoče razumno predvideti kaznivost kršitve zapovedi nošenja zaščitne maske v zaprtih javnih prostorih. Pri tej presoji je treba izhajati iz relevantnih določb ZNB. Vsebino prepovedanega ravnanja je torej treba prepoznati že v zakonskem besedilu.

16. Vrhovno sodišče v tem primeru presoja le, ali je pravilno stališče v izpodbijani sodbi (10. točka obrazložitve), da je v besedilu 14. točke prvega odstavka 57. člena ZNB, v zvezi z 2. točko prvega odstavka 39. člena ZNB, mogoče določno in predvidljivo prepoznati kot prekršek tudi kršitev zapovedi nošenja zaščitne maske pri gibanju in zadrževanju v zaprtih javnih prostorih. Pri presoji v obravnavanem primeru se zato Vrhovno sodišče ni spuščalo v razumnost zapovedi nošenja zaščitnih mask pri preprečevanju širjenja nalezljive bolezni, niti v domet upravnopravnih posledic tega ukrepa. Presojalo je le, ali je sodišče v izpodbijani sodbi, pri tem, ko se je oprlo na Odlok, ravnalo v skladu z načelom zakonitosti v kaznovalnem pravu.

B.-2

17. Kot že rečeno, besedilo 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB zagotavlja pravno podlago Vladi Republike Slovenije, da z odlokom

"prepove oziroma omeji gibanje prebivalstva na okuženih ali neposredno ogroženih območjih."

Navedena določba je podlaga za poseg v svobodo gibanja, kot jo zagotavlja 32. člen Ustave (odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021, 73. točka obrazložitve).

18. Pomenski domet svobode gibanja in posegov vanjo. Izhodišče za razlago 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB mora biti pomenski domet "svobode gibanja" kot ga določa 32. člen Ustave:

"Vsakdo ima pravico, da se prosto giblje in si izbira prebivališče, da zapusti državo in se vanjo kadarkoli vrne."

Upoštevajoč ustavnosodno presojo je mogoče ugotoviti, da se je vsebinsko jedro te določbe že ustalilo. Ta svoboščina zagotavlja svobodo glede točno določenega ravnanja - gibanja in bivanja - v prostoru. V odločbi U-I-95/08-14, Up-1462/06-39 z dne 15. 10. 2008, 11. točka obrazložitve, je Ustavno sodišče zavzelo stališče:

"Ta pravica torej obsega svobodo gibanja znotraj države, kar pomeni, da se posameznik lahko prosto giblje po ozemlju Republike Slovenije brez kakršnihkoli omejitev (predhodnih prijav, dovoljenj ipd.) in si tudi prosto izbira prebivališče – stalno ali začasno /.../"

To stališče je v bistvenem ponovilo v odločbah U-I-37/12-17 z dne 8. 5. 2014, U-I-83/20-36 z dne 27. 8. 2020 (40. točka obrazložitve) in nazadnje v odločbi U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (73. točka obrazložitve). Zato bo mogoče tudi posege v to svoboščino prepoznati prav po določitvi prostora, na katerem gibanje ni (več) prosto, morda celo (v celoti) prepovedano. Ustavno sodišče je zglede tovrstnih omejitev primeroma orisalo v 89. točki obrazložitve navedene odločbe in s tem pomensko zasidralo prepoznavanje posegov v svobodo gibanja. Takšni posegi lahko pomenijo "prepoved dostopa na določena mesta (pri čemer so lahko ta mesta javna ali zasebna, odprta ali zaprta), prepoved gibanja zunaj določenega območja (na primer omejitev gibanja na krajevno skupnost, občino, regijo), lahko pa tudi zelo intenzivne posege v svobodo gibanja ... kot so splošna prepoved gibanja ob določenih urah v dnevu (ki lahko zajemajo krajši ali daljši del dneva) ali prepoved zapustitve doma ob določitvi posameznih izjem ..."

Enako pomembna so stališča, v katerih je Ustavno sodišče zavrnilo razlago, da oblastni poseg pomeni poseg v svobodo gibanja: (i) v sklepu U-I-234/97-7 z dne 27.11.1997, 5. točka obrazložitve, je zavrnilo stališče, da obvezna uporaba varnostnega pasu posega v svobodo gibanja, "saj se ta nanaša le na prosto gibanje, zlasti v smislu izbire prebivališča, gibanja po državi in zunaj nje itd."; in (ii) v odločbi U-I-218/07-8 z dne 26. 3. 2009, 32. točka obrazložitve, je z enako obrazložitvijo zavrnilo stališče, da naj bi poseg v svobodo gibanja predstavljala tudi prepoved uživanja hrane in pijače v kadilnici.

To so stališča, ki so relevantna za prepoznavanje pomenskega dometa 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB. V svojih stališčih je Ustavno sodišče Republike Slovenije že pred izdajo izpodbijane sodbe razlikovalo med (i) omejitvami svobode ravnanja glede na določen prostor, glede vstopa v Republiko Slovenijo in glede bivanja na ozemlju Republike Slovenije (ki jih je treba razumeti kot posege v svobodo gibanja), in (ii) omejitvami, ki - tudi zaradi varstva življenja in zdravja - zapovedujejo ali prepovedujejo določeno ravnanje pri določeni dejavnosti ali v določenih prostorih (in ki jih, tudi v navedenih odločbah, prepoznava kot posege v svobodo ravnanja, ki jo zagotavlja 35. člen Ustave).

To razlikovanje med vsebinsko različnimi oblastnimi posegi v svobodo posameznika mora usmerjati tudi razlago 14. točke prvega odstavka 57. člena ZNB, v zvezi z 2. točko prvega odstavka 39. člena ZNB. Na eni strani je to izhodišče, ki ga je treba upoštevati pri presoji, ali je domnevni storilec prekrška (v mejah navedenih določb ZNB) mogel prepoznati in predvideti kaznivost kršitve zapovedi nošenja zaščitne maske (kot kršitve prepovedi oziroma omejitev gibanja). Na drugi strani pa kvalitativno razlikovanje med različnimi ustavno varovanimi dobrinami terja tudi ločeno in določno zakonsko podlago za njihovo omejevanje - s tem pa oži polje razlage ZNB. Poseg, ki se zdi po naravi milejši (na poti do želenega ustavno dopustnega cilja), a je po vsebini drugačne kvalitete, mora imeti samostojno zakonsko podlago. Če bi bilo temu tako, zapovedi nošenja zaščitnih mask v zaprtih javnih prostorih - glede na dosedanja stališča Ustavnega sodišča - ne bi prepoznali kot oblike prepovedi ali omejitev gibanja.

19. Analiza stališča v izpodbijani sodbi. V izpodbijani sodbi se je sodišče pri razlagi 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB oprlo na vsebino prvega odstavka 2. člena Odloka:

"Pri gibanju in zadrževanju v zaprtem javnem prostoru sta ... obvezna uporaba zaščitne maske ali druge oblike zaščite ustnega in nosnega predela ..."

Na jezikovni ravni se zastavlja vprašanje, ali je pred nami pravilo, ki (sploh) omejuje ali prepoveduje gibanje na določenem prostoru. Iz ubeseditve prvega odstavka 2. člena Odloka izhaja, da je dejanski stan, na katerega se navezuje "obvezna uporaba zaščitne maske..." prav gibanje in zadrževanje v javnem zaprtem prostoru. To pomeni kvečjemu, da je pred nami pravilo o prostorski omejitvi obveznosti nošenja zaščitnih mask. Ne pomeni pa to pravilo prepovedi ali omejitve gibanje osebam (brez zaščitnih mask) v zaprtih javnih prostorih. Takšne vsebine (na abstraktni ravni) ni mogoče prepoznati niti (na konkretnejši ravni) v ureditvi inšpekcijskih pooblastil za izvrševanje določb ZNB v 46.a in 47. členu: prepoved gibanja določenih oseb bi bilo (kot inšpekcijski ukrep) mogoče izreči le osebam, za katere se ugotovi ali sumi, da so zbolele - ne pa v primerih, kot je pred nami. Zapovedi nošenja zaščitnih mask v zaprtih javnih prostorih torej ni mogoče razumeti kot omejevanja ali prepovedovanja gibanja (v zaprtih javnih prostorih).

Upoštevajoč zgoraj navedena izhodišča je v zapovedi nošenja zaščitnih mask treba prepoznati ukrep drugačne kvalitete, ki ga je treba presojati skozi prizmo drugih ustavno zagotovljenih pravic in svoboščin (sledeč pristopu Ustavnega sodišča v navedeni odločbah U-I-234/97-7 in U-I-218/07-8), in pričakovati samostojno pravno podlago za (kaznovalnopravno) omejevanje. V obravnavanem primeru Vrhovnemu sodišču ni treba celovito presoditi vseh (ustavno)pravnih razsežnosti zapovedi nošenja zaščitnih mask. Na tem mestu je dovolj ugotovitev, da ob jezikovni razlagi v 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB, v zvezi z 2. točko prvega odstavka 39. člena ZNB, ni mogoče prepoznati kaznivosti kršitve zapovedi zaščitnih mask v zaprtih javnih prostorih.

20. Sistemska razlaga 39. člena ZNB. Takšno jezikovno razlago 14. točke prvega odstavka 57. člena ZNB, v zvezi z 2. točko prvega odstavka 39. člena ZNB, podpira najprej ožja sistemska razlaga 39. člena ZNB. Ta določba poleg omejitev ali prepovedi gibanja na okuženih ali ogroženih področjih navaja še tri posebna področja posameznikovega ravnanja, v katera sme Vlada Republike Slovenije poseči z namenom preprečevanja širjenja okužb: prehajanje državne meje, zbiranje na javnih mestih in promet z blagom in izdelki. Zakonodajna tehnika sporoča, da je bila ambicija zakonodajalca ta področja urediti izčrpno. Zato navedenih področij ravnanj ljudi, v katera se z vladnimi ukrepi posega, ni mogoče z razlago širiti na druge ukrepe in področja, ki v zakonu nimajo določne pravne podlage.

V okviru načela zakonitosti v kaznovalnem pravu bi takšna razlaga pomenila kršitev zahteve po lex scripta in s tem kršitev prepovedi sklepanja po zakonski analogiji. Še več, izčrpno naštevanje področij, ki so lahko predmet urejanja na podlagi prvega odstavka 39. člena ZNB, prepoveduje - znotraj uporabe 57. člena ZNB - tudi sklepanje po t.i. analogiji intra legem. Kršitev režima nošenja zaščitnih mask se pomensko odločilno razlikuje od kršitev režima prehajanja državnih meja, od kršitev prepovedi oziroma omejitev gibanja ali zbiranja ter od kršitev režima prometa z določenim blagom ali izdelki.

21. Sistemska razlaga celotnega besedila ZNB. Takšno razlago nadalje podpira širša sistemska razlaga besedila ZNB. Iz njegovega besedila izhaja, da je imel zakonodajalec obvezno uporabo osebnih zaščitnih ukrepov namen urediti le za preprečevanje in obvladovanje bolnišničnih okužb in le za osebe, ki izvajajo zdravstveno dejavnost, ne pa tudi za prebivalstvo na sploh (v okviru 39. člena ZNB ali drugih splošnih ali posebnih ukrepov).

Določba 44. člena ZNB namreč določa obveznost vsake fizične in pravne osebe, ki izvaja zdravstveno dejavnost, da izvaja program preprečevanja in obvladovanja bolnišničnih okužb. Ta program, med drugim, vključuje tudi "program zaščite zdravstvenih delavcev in sodelavcev." Na taki zakonski podlagi vsebino programa zaščite konkretizira Pravilnik o pogojih za pripravo in izvajanje programa preprečevanja in obvladovanja bolnišničnih okužb (Uradni list RS, št. 74/99, 92/06 in 10/11), ki v 13. členu predpisuje, da mora imeti bolnišnica pisna pravila, ki določajo: (i) ukrepe ob izpostavljenosti okužbam, in (ii) vrste osebnih zaščitnih sredstev in njihovo uporabo. Zdravstveni delavec ali sodelavec, ki ne izvaja programa preprečevanja in obvladovanja bolnišničnih okužb, stori prekršek po 2. točki 55. člena ZNB.

Določbe, ki bi - kot 44. člen ZNB - omogočala predpisovanje uporabe osebnih zaščitnih sredstev, ZNB za splošno prebivalstvo ne predvideva. Zakonodajalčev pristop, ki je takšne ukrepe uredil in sankcioniral le za zdravstvene (so)delavce v bolnišnicah, sporoča, da takega ukrepa za prebivalstvo ni predvidel (niti v 2. tč. prvega odstavka 39. člena ZNB), in še manj predvidljivo sankcioniral kršitve kot prekrške.

Tudi širše besedilo ZNB zato pritrjuje razlagi, po kateri v opuščanju nošenja zaščitnih mask v zaprtih javnih prostorih ni mogoče prepoznati prekrška po 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB, v zvezi z 2. točko prvega odstavka 39. člena ZNB.

22. Logična razlaga 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB. In končno, preizkusiti je treba še, ali je mogoče vsebino, kot sta jo 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB, v zvezi z 2. točko prvega odstavka 39. člena ZNB, pripisala prekrškovni organ in sodišče, prepoznati z logično razlago določbe.

Preizkusiti je treba, ali je mogoče zapoved nošenja zaščitnih mask v zaprtih javnih prostorih razumeti kot pravilo, ki - po argumentu od večjega k manjšemu (a maiori ad minus) - pravzaprav pomeni le milejši ukrep (v razmerju do prepovedi oziroma omejevanja gibanja). Takšna rešitev se opira na načelo sorazmernosti, ki nalagajo državnim organom, da - tudi ob ukrepanju zaradi preprečevanja širjenja okužb - v polje svobodnega ravnanja posegajo le s tistimi ukrepi, ki so v danem položaju nujni za doseganje cilja. Po tej razlagi bi zapoved nošenja zaščitnih mask na eni strani prispevala k preprečevanju širjenja okužbe s SARS-Cov-2, na drugi strani pa omogočala zadovoljevanje potreb prebivalstva v zaprtih javnih prostorih (kar bi bilo sicer s popolno prepovedjo gibanja onemogočeno).

Takšna razlaga je sprejemljiva le, če upošteva tako namen predpisa kot tudi vrednotno podlago celotnega pravnega sistema in njegovih načel (Pavčnik, Argumentacija v pravu, 3. izd., 2013, str. 181). Upoštevajoč že prikazano vsebinsko različnost posegov v svobodo gibanja in posegov, ki omejujejo druge, vsebinsko drugačne vidike svobode ravnanja, ter rešitve sistemske razlage ZNB, se je treba takšnemu pristopu odreči že na podlagi načela zakonitosti v kaznovalnem pravu. To velja toliko bolj ob upoštevanju ugotovitev Ustavnega sodišča v odločbi U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021, 89. in 97. točka obrazložitve:

- da iz 2. točke prvega odstavka 39. člena ZNB "ne izhaja, da bi zakonodajalec načine dovoljenega poseganja v svobodo gibanja kakorkoli opredelil";

- da "mora vsaj izhodiščno presojo in opredelitev sorazmernosti ukrepov, s katerimi se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, opraviti zakonodajalec, saj je po Ustavi pristojnost omejevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin podeljena zgolj njemu"; in

- da se do odprave ugotovljenega neskladja [iz 1. točke izreka] uporablja (tudi) 2. točka prvega odstavka 39. člena ZNB.

To so stališča, ob katerih je treba presoditi, ali je sodišče v izpodbijani sodbi sledilo načelu zakonitosti v kaznovalnem pravu in pravilno zamejilo polje državne represije. Vrhovno sodišče mora uporabiti 2. točko prvega odstavka 39. člena ZNB, kljub njeni pomenski nedoločenosti. Vendar pa so stališča Ustavnega sodišča pomembna vsaj, kolikor omogočajo ustavnoskladno razlago določb zakona. Ob stališču, da 2. točka prvega odstavka 39. člena ZNB ne izpolnjuje meril določenosti v zakonu (lex certa), je naloga sodišč, še posebej na področju kaznovalnega prava, da z razlago preprečujejo poglabljanje ugotovljene neustavnosti. Takšen položaj bi nastal, če bi Vrhovno sodišče z razlagalnimi argumenti širilo vsebino 39. člena ZNB (in s tem vsebino 14. točke prvega odstavka 57. člena ZNB) na način, ki ga ni mogoče razbrati iz razpoložljivega zakonskega besedila. Predpostavka uporabe argumentov logične razlage je, da zakonsko besedilo določno ureja izhodiščni abstraktni dejanski stan. Ker ta predpostavka v tem primeru ni izpolnjena, z logično razlago ni mogoče odstopiti od razlage besedila, kolikor jo (ob sicer ugotovljeni protiustavni nedoločnosti) sploh omogoča 2. točka prvega odstavka 39. člena ZNB, podpira pa več vidikov sistematične razlage predpisa.

C.

23. Vrhovno sodišče se v tej zadevi ni opredeljevalo do upravnopravnih razsežnosti ukrepanja zoper širjenje nalezljivih bolezni. Za odločitev je pomembno le, da v ravnanju, ki se je v obravnavani zadevi očitalo domnevnemu storilcu prekrška, ni mogoče prepoznati prekrška po 14. točki prvega odstavka 57. člena ZNB, v zvezi z 2. točko prvega odstavka 39. člena ZNB. Sodišče je v izpodbijani sodbi sprejelo stališče, ki je v nasprotju z zahtevami načela zakonitosti v kaznovalnem pravu. Zato je podana kršitev po 1. točki 156. člena ZP-1, v zvezi z 2. členom ZP-1 in 28. členom Ustave. Ob smiselni uporabi določb Zakona o kazenskem postopku (171. člen ZP-1) je Vrhovno sodišče zahtevi za varstvo zakonitosti ugodilo in spremenilo izpodbijano sodbo tako, da se postopek o prekršku ustavi (1. točka prvega odstavka 136. člena ZP-1).

24. Ker je bil postopek ustavljen, stroški postopka bremenijo proračun (četrti odstavek 144. člena ZP-1 v zvezi s 148. členom ZP-1).

25. Za odločitev sta glasovala Branko Masleša in dr. Primož Gorkič. Barbara Zobec je napovedala ločeno mnenje.

*********************

ODKLONILNO LOČENO MNENJE VRHOVNE SODNICE BARBARE ZOBEC

Povezava na pdf dokument

Datum zadnje spremembe:

18.11.2021

Podobni dokumenti:

• UPRS sodba I U 1912/2014
• VSRS Sodba in sklep I Up 60/2016
• VSRS Sklep I Up 59/2016