UPRS Sodba I U 1201/2020-37

Jedro

Odrejena karantena pomeni odvzem prostosti oziroma je bilo tožniku z odrejeno karanteno poseženo v pravico iz drugega odstavka 19. člena Ustave.

Ustavno sodišče je že interpretiralo določbo 19. člena Ustave tako, da jo je mogoče razumeti, da se ta določba ne uporablja samo za primere odvzema prostosti v kazenskem postopku, ampak tudi v drugih vrstah postopkov, če gre za takšne okoliščine, da gre za odvzem prostosti in ne zgolj za omejitev gibanja.

Določba prve točke prvega odstavka 39. člena ZNB (v povezavi z določbo prvega odstavka 8. člena ZIUOOPE) dovolj določno zajema možnost izreka posebne karantene, kadar drugi ukrepi, vključno s karanteno iz 18. člena ali iz 19. člena ZNB, določeni v II. poglavju ZNB, ne zadoščajo, da se v takem primeru izreče karantena v smislu določitve „pogojev za prihod iz držav, v katerih obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo“ (prva točka, prvega odstavka 39. člena ZNB) oziroma da se „prepove ali omeji gibanje prebivalstva na ogroženih območjih“ (druga točka prvega odstavka 39. člena ZNB) kot posebna oblika karantene.

Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

Obrazložitev

1. Z izpodbijanim aktom je tožena stranka na podlagi drugega odstavka 19. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06, 49/20), 8. člena Zakona o interventnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 80/20; v nadaljevanju: ZIUZEOP), določila 9. člena Odloka o odrejanju in izvajanju ukrepov za preprečitev širjenja nalezljive bolezni COVID-19 na mejnih prehodih na zunanji meji, na kontrolnih točkah na notranjih mejah in v notranjosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 100/20; v nadaljevanju: Odlok/100) in Sklepa o uporabi ukrepov, ki jih določa Zakon o nalezljivih boleznih, pri epidemiji COVID-19 (Uradni list RS, št. 79/20), na predlog Nacionalnega inštituta za javno zdravje št. 1812-57/2020-2 (013) z dne 4. 3. 2020, izdala odločbo, da se A.A., stanujočem na naslovu B., z namenom izvajanja ukrepov za preprečitev oziroma zamejitev prenosa okužbe z novim koronavirusom SARS-CoV-2 (COVID-19) med prebivalstvom odredi karantena na naslovu B. Ukrep iz 1. točke traja od ustne seznanitve z ukrepom od 9. 8. 2020 do 22. 8. 2020.

2. V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedeno, da je Minister za zdravje dne 4. 3. 2020 prejel predlog Nacionalnega inštituta za javno zdravje (v nadaljevanju: NIJZ), v katerem slednji ugotavlja, da je Svetovna zdravstvena organizacija dne 30. 1. 2020 razglasila pojav novega koronavirusa (SARS-CoV-2) kot globalno grožnjo javnemu zdravju. Zaradi varovanja javnega zdravja je treba izvajati ukrepe, ki bodo onemogočili morebiten prenos virusa SARS-CoV-2 in njegovo širjenje med prebivalstvom. V skladu z 9. členom Odloka o ukrepih na mejnih prehodih Vlada Republike Slovenije s sklepom odloči, da se za posamezno državo ali administrativno enoto države 10. člen Odloka/100 v celoti oziroma del izjem iz 10. člena tega odloka ne uporablja. V obrazložitvi odločbe je tudi navedeno, da se odločitev ažurno objavi na spletnih straneh NIJZ, Ministrstva za zdravje in Ministrstva za zunanje zadeve. Stroške karantene oseba v skladu z 9. členom Odloka/100 krije sama. Delavec, ki mi je bila odrejena karantena, mora v skladu s sedmim odstavkom 15. člena Zakona o interventnih ukrepih za pripravo na drugi val COVID-19 najpozneje v treh delovnih dneh od odreditve karantene obvestiti delodajalca, da mu je bila odrejena karantena, in o razlogih, iz katerih mu je bila odrejena karantena. Prav tako mora v skladu z osmim odstavkom navedenega člena najpozneje v treh delovnih dneh od prejema odločbe o odreditvi karantene to posredovati delodajalcu. Oseba je bila seznanjena, da je v primeru podaje krive izjave, kazensko in materialno odgovorna, v skladu s tretjim odstavkom 188. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

3. Tožnik je na Upravno sodišče vložil ugotovitveno tožbo zoper odločbo ministrstva z dne 9. 8. 2020. V tožbi pravi, da mu je bila z izpodbijano odločbo odvzeta osebna svoboda z odreditvijo karantene na domačem naslovu. V trenutku odločanja naslovnega sodišča o tej tožbi sporna karantena oziroma odvzem osebne svobode ne obstaja več, saj je bila odrejena za omejeno časovno obdobje do 22. 8. 2020. Tožniku je bila z izpodbijano odločbo za 14 dni odvzeta osebna svoboda z zamejitvijo na 65 m2 njegovega stanovanja na B., brez kakršnekoli možnosti njegove zapustitve. To zagotovo ni le omejitev gibanja, pač pa gre za 14 dni odvzema osebne svobode iz 19. člena Ustave. Navsezadnje je tudi praksa Vrhovnega sodišča taka, da priznava, da gre za poseg v osebno svobodo že tedaj, ko je odrejena omejitev gibanja na prostore Centra za tujce v Postojni. (Primerjaj sodbo in sklep VS RS št. I Up 60/2016 z dne 21. 3. 2016). Ker je karantena zaradi poteka časa nehala veljati, in so pravne posledice izpodbijane odločbe same po sebi že prenehale, tožnik vlaga ugotovitveno tožbo iz druge alineje prvega odstavka 33. čelna Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) oziroma zahteva ugotovitev nezakonitosti izpodbijane odločbe, s katero mu je bilo poseženo v njegovo pravico do osebne svobode. Meni namreč, da mu naslovno sodišče za izpodbojno tožbo ne bi priznalo pravnega interesa.

4. Tožnik želi z ugotovitvijo nezakonitosti izpodbijane odločbe na podlagi razlogov, ki napadajo podzakonski akt, preprečiti ponavljanje bodočega istovrstnega odločanja ter pridobiti pravni temelj za uveljavljanje škode zoper državo zaradi nezakonitega in neustavnega posega v njegovo osebno svobodo. (Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011).

5. Pravi, da je tožba pravočasna, glede na datum vročitve tožniku izpodbijane odločbe osebno na letališču Brnik 9. 8. 2020. Tožnik se je tisti dan vrnil z letalom iz ene od držav na "rdečem seznamu", to je Črne Gore. Ob takem dejanskem stanju ni mogoča ugotovitev, da zaradi izpodbijane odločbe ni utrpel nobenih posledic ali zanemarljive posledice (5. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Omejitev osebne svobode je pri tožniku povzročila slabo počutje, socialno izolacijo (tožnik je v gospodinjstvu sam), občutke ujetosti in omejenosti, sicer pa 14 dnevna omejitev osebne svobode že v temelju nikoli ne more biti zanemarljiva stvar. V opombi navaja, da je STA dne 7. 8. 2020 poročala, da je bilo od začetka julija v Sloveniji izdanih 14.800 karantenskih odločb, od tega okoli 13.600 ob prestopu državne meje, trenutno pa karanteno prestaja približno 7080 oseb.

6. Toženka v odločbi sploh ni konkretno ugotovila vseh dejstev, potrebnih za izrek karantene na podlagi Odloka/100 in ZNB. Ni namreč ugotovila, od kod se je tožnik vrnil v Slovenijo, ali s katero okuženo osebo je bil v stiku, zgolj splošno se je sklicevala na omenjeni odlok in 19. člen ZNB. Pravzaprav je zgolj iz tega nejasnega in nepopolnega sklicevanja na odlok mogoče nekako (negotovo) sklepati, da je bila tožniku karantena verjetno odrejena zaradi prihoda iz tujine, ne pa zaradi stika z okuženo osebo v Sloveniji na podlagi 19. člena ZNB (ki ga toženka v obrazložitvi izpodbijane odločbe brez razloga omenja). Tožnik lahko sodišču na naroku razloži, od kod je prišel 9. 8. 2020 (Podgorica, Črna Gora), kar sicer izhaja tudi iz priložene letalske karte za vrnitev iz Podgorice ta dan, čeprav to iz izpodbijane odločbe ni razvidno. Meni, da toženka verjetno tem trditvam ne bo nasprotovala, saj bi bila v tem primeru v še hujših težavah pojasniti, zakaj je tožniku sploh odredila karanteno; v sami odločbi namreč konkretnega dejstva v zvezi s tem sploh niso ugotovljena. Pravila postopka so v izpodbijani odločbi kršena zato, ker je nejasno in nerazumljivo obrazložena, tako da ni jasno, iz katerega razloga je bila tožniku karantena sploh odrejena. V obrazložitvi se omenja tako drugi odstavek 19. člena ZNB, ki utemeljuje karanteno na podlagi konkretnega suma okužbe zaradi stika ali možnosti stika s konkretno ugotovljeno okuženo osebo, omenja pa se tudi Odlok o ukrepih na mejnih prehodih, ki je povsem ločena pravna podlaga karantene za osebe, ki prihajajo iz tujih držav, ki so posplošeno označene za nevarne zaradi razširjenosti COVID-19. Pravzaprav je tehnika pisanja izpodbijane odločbe taka, da je toženec kar na splošno navedel vse abstraktne pravne podlage, ki v našem pravnem redu utemeljujejo ukrep karantene, opustil pa je obrazložiti, na podlagi katerih dejstev in katerih razlogov je bila karantena odrejena konkretno tožniku.

7. Tožena stranka vnaša popolno nejasnost, ko se sklicuje na drugi odstavek 19. člena ZNB, ki ureja t.i. epidemiološko karanteno (karanteno zaradi stika ali verjetnega stika z okuženo osebo), obenem pa še na omenjeni odlok, ki izrecno ne temelji na 19. členu ZNB, pač pa na 1. točki prvega odstavka 39. člena ZNB. Sicer pa bi že nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in kršitev pravil postopka zadoščala za ugoditev zahtevku tožnika. Ker pa je mogoče, da se naslovno sodišče s tem ne bo strinjalo, tožnik uveljavlja tudi kršitve materialnega prava. Sodišče bo verjetno obravnavalo ta očitek le, če bo ocenilo, da so dejstva v izpodbijani odločbi zadostno ugotovljena, ta odločba pa je tudi zadostno obrazložena. Tožnik šteje, da bo v tem primeru sodišče ocenilo, da iz izpodbijane odločbe dovolj razumljivo izhaja, da je bila karantena tožniku odrejena na podlagi Odloka/100 (mejna ali potovalna karantena), ne pa na podlagi 19. člena ZNP ter 8. člena antikorona zakona (epidemiološka karantena), ki se odreja zdravim osebam, ki so bile ali se sumi, da so bile v stiku s konkretno osebo, obolelo za COVID-19. Drugačna razlaga, kot da je bila tožniku odrejena mejna karantena, je nemogoča, saj tožniku noben oblastni organ ni predočil, da bi bil v stiku s kakšno identificirano okuženo osebo. Po drugi strani je odločba o karanteni tožniku bila odrejena na mejnem prehodu Brnik, ko je prišel iz Črne Gore, države, ki je bila 9. 8. 2020 na veljavnem rdečem seznamu držav s poslabšano epidemiološko sliko, pod točko 14. Zato materialnopravne očitke tožnik prilagaja tej razlagi, torej institutu mejne karantene.

8. Glede materialnega prava tožnik zatrjuje, da se je toženka oprla na protiustavni Odlok/100. To pomeni, da je izpodbijan odločba "nezakonita", ker sploh nima pravno dopustne podlage v ustavno skladnem predpisu, pri čemer je pojem nezakonitosti iz 27. člena ZUS-1 zagotovo treba razlagati tako široko, da zajema neskladnost konkretnega akta ne le z zakonom, pač pa tudi z Ustavo. Tožnik izpodbijano odločbo izpodbija zaradi kršitve njegove pravice iz 19. člena Ustave, ker je Odlok/100, ki je podlaga za izpodbijano odločbo, v neskladju s to pravico, pa tudi zaradi kršitve 120. člena Ustave, ker je ta isti odlok v neskladju tudi s to ustavno določbo.

9. Tožnik pričakuje, da bo v postopku decentralizirane kontrole ustavnosti, v katerem ni potrebna vložitev zahteve za oceno ustavnosti, sodišče zavrnilo (odklonilo) uporabo relevantnih določb Odloka/100, ker so v neskladju z Ustavo, po načelu nevezanosti sodišča na podzakonske predpise in (exceptio illegalis), saj je dolžnost sodišča, da pri odločanju o pravicah in obveznostih samo izloči neustavne ali nezakonite podzakonske predpise. Če bo naslovno sodišče to naredilo, mu ne preostane drugega, kot da ugotovi nezakonitost izpodbijane odločbe. Proti tožniku je bil uporabljen prvi odstavek 9. člena Odloka/100, saj je na Brniku 9. 8. 2020 vstopil v Slovenijo, pri čemer je prišel iz države, ki tedaj ni bila na zelenem seznamu varnih držav iz te določbe (Črna Gora je tedaj bila celo, na rdečem seznamu iz 11. člena Odloka/100). Prvi odstavek 9. člena v takem primeru zapoveduje 14 dnevno karanteno zaradi morebitne okužbe z virusom SARS-CoV-2. Tožnik meni, da je proti njemu bil uporabljen tudi 13. člen Odloka/100, ki je zoper tožnika učinkoval kot latentna grožnja, da mu bo toženka v času karantene spremenila tako lokacijo kot celo (za nedoločeno obdobje) trajanje karantene. Za prihode iz Črne Gore, kot države izven EU in Schengna, se je na podlagi prvega odstavka 9. člena karantena odrejala že zato, ker ni bila na zelenem seznamu (ni bilo važno, ali je bila na redečem ali rumenem). Ker Črna Gora dne 9. 8. 2020 ni bila na zelenem seznamu, pač pa na rdečem, tožnik trdi, da sta bila zoper njega uporabljena četrti odstavek 9. člena in 11. člen Odloka/100, saj ti določbi dejansko uvajata pooblastilo Vlade za sprejemanje in spreminjanje s sklepom, ki se objavi zgolj na svetovnem spletu, t.i. zelenega seznama držav (ni karantene) in t.i. rdečega seznama držav (je karantena). Zoper tožnika je bil uporabljen tudi deseti odstavek 9. člena Odloka/100, saj mu je bila izpodbijana odločba vročena na mejnem prehodu Brnik, ta določba pa ureja prav postopek priprave, izdaje in vročanja odločbe o karanteni na mejnem prehodu naslovnikom oziroma to zadevno sodelovanje policije in toženke.

10. Tožnik torej zahteva, da sodišče odkloni uporabo v tem upravnem sporu, zaradi neskladja z 19. in 120. členom Ustave protiustavnih določb prvega, četrtega in desetega odstavka 9. člena, 11. in 13. člena Odloka/100. Razlogi protiustavnosti so za navedene določbe večji del skupni, saj tvorijo tesno povezan sistem obveznega odrejanja 14 dnevnih karanten, na mejnih prehodih prišlekom iz držav izven EU/Schengna, ki niso na zelenem seznamu, po posebej urejenem postopku, ob pooblastilu države, da po svoji presoji uvršča države na zeleni ali rdeči seznam, te sezname objavlja zgolj na spletu, obenem pa ima pravico posameznikom celo arbitrarno spreminjati trajanje in lokacijo že odrejenih karanten. Sporne določbe Odloka/100 sploh nimajo nobene vsebinske podlage v nobenem zakonu. Člen 39. ZNB ne vsebuje niti golega formalnega pooblastila izrecno za podzakonsko odrejanje odvzemov/omejitev osebne svobode (ki sicer ne bi bilo zadostno). Zato je Odlok/100 v neskladju z ustavnim načelom zakonitosti. Je pa tudi v neskladju z 19. členom Ustave. Ta argumentacija spaja 19. in 120. člen Ustave v povezano celoto, saj glede obvezne zakonske podlage ti določbi prinašata podobna ustavna jamstva. Vlada, ki je podzakonski akt sprejela, se je sklicevala na 1. točko prvega odstavka 39. člena ZNB, torej na to, neverjetno široko, ohlapno, nedoločno in nejasno besedilo. To besedilo, ki govori o pravici določiti "pogoje za prihod iz držav, v katerih obstaja možnost okužbe" seveda Vladi ne daje pooblastila s podzakonskim aktom urediti ukrepa kot je karantena. Vlada lahko uvede posebno vrsto posega v osebno svobodo (mejno ali potovalno karanteno), ki je nekaj novega in po predpostavkah drugačnega od epidemiološke karantene iz 19. člena ZNB. Vse navedeno izhaja že iz ustavno-sodne presoje na podlagi 120. člena Ustave. Ker že načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo, izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni že v zakonu podlage, zlasti pa ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznost (U-I-295/12). Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja originarnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje (U-I-138/08). Podzakonski predpisi vsekakor morajo imeti vsebinsko podlago v zakonu (U-I-73/94); ta podlaga oziroma okvir morata biti v zakonu izrecno določena ali iz njega vsaj ugotovljiva (U-I-50/97), kar pomeni tudi, da sme podzakonski predpis zakonsko normo razčlenjevati oziroma dopolnjevati le toliko, da s tem udejanja smisel zakonske norme, iz katere izhaja.

11. Še toliko bolj vse to velja, ko gre za materijo omejevanja človekovih pravic. Točka 1 prvega odstavka 39. člena ZNP je zelo skopa in pičla. Ureja le namen ukrepov (da se v Sloveniji ne zanesejo in razširijo nalezljive bolezni) in v najbolj osnovnih črtah pooblastilo za nadaljnje podzakonsko urejanje pogojev za potovanja v tujino in prihode iz nje. To je, če želi na tej podlagi Vlada urediti karanteno, premalo, ker je preveč prepuščeno Vladi. Vladi je namreč prepuščeno, da v celoti uredi samostojen ukrep odvzema osebne svobode, mejno karanteno, brez kakršnekoli smernice v zakonu, niti glede trajanja karantene (za kar Odlok/100 o ukrepih celo v 13. členu dopušča vnaprej nedoločeno podaljševanje). Tu tožnik dodaja, da četrti odstavek 9. člena in 11. člen Odloka/100 odkazujeta na nekakšne sezname držav, ki niso objavljeni v Uradnem listu, čeprav v digitalni dobi za tako hitro in sprotno objavljanje sprememb v Uradnih listih ni videti ovir. Rdeči in zeleni seznami, kakor jih določa Vlada, zato niso predpis, in nimajo nobene pravne veljave. Zato karantena, odrejena tožniku na podlagi pravno neobstoječega rdečega seznama, na katerem je bila uvrščena Črna Gora, sploh nima podlage in je izpodbijana odločba tudi zato protiustavna in nezakonita. Člen 19. Ustave govori o tem, da mora "primere in postopek" (za odvzem osebne svobode) določiti zakon. To pravilo je treba razumeti dobesedno in je z Odlokom/100 očitno kršeno.

12. Z vidika pravice iz 19. člena Ustave je nesprejemljivo jemati osebno svobodo v navadnem upravnem postopku, ki ni prilagojen odločanju o tako intenzivnih posegih v človekove pravice. Teh pomanjkljivosti ne more sanirati naknadno sodno varstvo pred Upravnim sodiščem, ki niti ni prednostno. Postopkovna ureditev v Odloku/100 (oziroma pravna praznina zaradi njene podnormiranosti) očitno ne upošteva odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-18/93 z dne 11. 4. 1996, iz katere izhaja, da lahko izvršilna oblast izvede le trenuten odvzem prostosti (aretacijo), takoj oziroma v kratkem času za tem (npr. v 48 urah) pa mora o dopustnosti odvzema prostosti odločiti sodišče. Ustavnopravno spornost ureditve mejne karantene v Odloku/100 najlažje spoznamo, če analiziramo pogoje za ustavnost zakona, ki je temelj za posege v osebno svobodo, kakor jih je v (nekazenskih) odločbah št. U-I-294/12 z dne 10. 6. 2015 in št. U-I-477/18 in Up-93/18 z dne 23. 5. 2019 predstavilo (delno povzelo iz prejšnjih odločitev, delno pa nadgradilo) Ustavno sodišče, ki je pri tem upoštevalo tudi ustaljeno razlago Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

13. Kljub temu, da je COVID-19 treba jemati resno, pa se ne sme izgubiti perspektiva dosedanje - globalno nič kaj pretresljivo grozne - bilance te bolezni. Do katastrofe pride le ob njenem vdoru v domove za ostarele in bolnišnične oddelke ali v drugačne koncentracije posebej ranljivih oseb, na kar bi se morali represivni ukrepi osredinjati, ne pa da se pobesnelo zapira v karantene zdrave ljudi, ki so si drznili obiskati svoje v "napačni" državi. Tožnik meni, da je velika anomalija, da so upravni spori proti odločbam o karanteni edina vrsta sodnega postopka v pravnem redu, kjer gre za odločanje o posegu v osebno svobodo, pa sodni postopek ni določen kot nujna zadeva. Gre celo za potencialno protiustavno pravno praznino, ki pa jo lahko omili naslovno sodišče, če to zadevo, v kateri se zastavljajo tudi širše pomembna vprašanja z vidika zelo pomembne pravice do osebne svobode, obravnava prednostno.

14. Predlaga, da sodišče ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita. Toženka mora v 15 dneh po vročitve te sodbe tožniku povrniti znesek njegovih stroškov postopka v višini plačane takse za tožbo, od poteka roka za plačilo dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

15. V prvi pripravljalni vlogi tožnik prilaga rdeči in zeleni seznam z dne 6. 8. 2020, rdeči in zeleni seznam z dne 20. 8. 2020, članek Dnevnik, 24. 8. 2020, seznam pritožnikovih nepremičnin v Črni Gori. Tožnik dodatno dopolnjuje svoje dosedanje navedbe s pojasnilom, da je državljan in stalni prebivalec Slovenije. Tožnik navaja, da mu je bila kršena pravica aktivno sodelovati v postopku izdaje odločbe o karanteni, podajati dejanske trditve, predlagati dokaze, se izrekati o pravnih vprašanjih (22. člen Ustave). Dne 9. 8. 2020, ko mu je policist na letališču Brnik izročil odločbo o karanteni, je (pred tem) pritožnik sicer poskušal izreči svoje nestrinjanje z ustavnopravno podlago za karanteno, vendar mu je policist odvrnil, da on samo pobere osebne podatke in jih sporoči uradniku ministrstva za zdravje, ki se niti ni nahajal na lokaciji. Drugače povedano, v postopku izdaje karantenske odločbe tožnik ni bil zaslišan, ni mogel povedati nobenih svojih stališč o zadevi (razen osebnih podatkov), uradne osebe, ki je vodila postopek, ni videl in z njo ni mogel komunicirati, tako da vsekakor velja za vsa dejstva in dokaze, ki jih pritožnik je, oziroma še bo navedel oziroma predlagal v tem upravnem sporu, da te možnosti v postopku pred izdajo akta ni imel.

16. Tožnik je bil v karanteni na domačem naslovu od 9. 8. 2020 do 22. 8. 2020. Na to, da mora Upravno sodišče spregledati določbe Odloka/100 po doktrini exceptio illegalis ne vpliva, da Odlok/100 od 21. 8. 2020 ne velja več. S tem dnem ga je nadomestil in razveljavil Odlok o odrejanju in izvajanju ukrepov za preprečitev širjenja nalezljive bolezni COVID-19 na mejnih prehodih na zunanji meji, na kontrolnih točkah na notranjih mejah in v notranjosti Republike Slovenije. Že dan prej 20. 8. 2020 sta bila na spletu objavljena nova rdeči in zeleni seznam, ki ju omenja prvi odstavek 16. člena novega mejnega odloka. Kar se tiče t.i. zelenih in rdečih seznamov iz členov 9(1), 9(4) in 11 obeh mejnih odlokov, tožnik navaja, da čeprav po njegovem niso predpisi, bi kar se tiče procesnega bremena, Upravno sodišče te dokumente vseeno moralo priskrbeti samo, saj Vlada očitno šteje, da gre za dele mejnih odlokov. Tožnik je v pomoč sodišču vseeno priskrbel rdeča in zelena seznama, tako z veljavnostjo od dne 6. 8. 2020 (veljavna ob izdaji izpodbijane odločbe), kot tista z veljavnostjo od dne 21. 8. 2020 (sprejeta dan prej). S tem je Vlada za del držav na rdečem seznamu, torej epidemiloško bolj tveganih držav, namreč za Republiki Sloveniji sosednje države, tudi Hrvaško, uvedla nove zelo ugodne možnosti za izogib karanteni. Tožnik ima v mislih izogib karanteni za državljane Slovenije, ki imajo nepremičnine ali bivalno plovilo v sosednji državi, iz katere tak državljan vstopa v Republiko Slovenijo, če se vrača v Republiko Slovenije v 48 urah po izstopu. Ta ugodnost je začela učinkovati 21. 8. 2020, torej je že učinkovala v času trajanja pritožnikove karantene, in zato učinkuje tudi za pritožnika in ga spravlja v neenak položaj. Niti ob odreditvi karantene tožniku niti med njenim trajanjem ni obstajala tožniku v korist ekvivalentna izjema za državljane Slovenije, ki so lastniki nepremičnin v Črni Gori (kot je tudi tožnik). Tako kot je od 20. 8. 2020 Hrvaška na rdečem seznamu, tako je bila na tem seznamu isti dan (in tudi prej, ves čas trajanja tožnikove karantene) Črna Gora. Tožnik torej zatrjuje protiustavno pravno praznino, ker v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, nikjer v pravnem redu, brez razumnega razloga ni bilo, tudi za državljane Slovenije z lastništvom nepremičnin v Črni Gori, urejeno, da se lahko izognejo karanteni, če se iz Črne Gore v Slovenijo vrnejo v 48 urah po izstopu. Zatrjevana protiustavna praznina se je odražala tudi v izdaji izpodbijane odločbe, saj bi tožnik, če bi ista boniteta učinkovala tudi v njegovo korist, poskrbel, da bi se vrnil iz Črne Gore v Sloveniji v 48 urah po izstopu (ali vsaj nekoliko daljšem roku, ki bi ga Slovenija verjetno morala uvesti zaradi večje oddaljenosti) in mu karantena ne bi bila odrejena. Ni videti pravno dopustnega razloga (politično ugajanje množicam, ki letujejo na Hrvaškem to ni), za to razlikovanje med dvema kategorijama slovenskih državljanov - tistih, ki imajo nepremičnine v Črni Gori in tistih, ki jih imajo na Hrvaškem. To, da je tistih drugih več, ne more biti razlog za diskriminacijo tistih, ki imajo nepremičnine v Črni Gori. Še več, edino razumno bi bilo, da bi bili le-ti kvečjemu ugodneje obravnavani, ker jih je bistveno manj, ker njihova potovanja na relaciji Črna Gora - Slovenija pomenijo mnogo manjšo nevarnost in ker po vednosti tožnika doslej ni bilo niti enega dokumentiranega vnosa v RS COVID-19 iz Črne Gore, kot pokaže priloženi članek, ki pa jih je bilo iz Hrvaške samo v obdobju od 1. 6. 2020 do 24. 8. 2020 - 175.

17. Tožnik je že v tožbi navajal, da pri (najmanj) 14 dnevnih karantenah samo iz razloga, ker se je oseba vrnila iz države s poslabšanim epidemiološkim stanjem (rdeči seznam) ni podane nujnosti in ožje sorazmernosti ukrepa. Če se tožnik referira na dejstvo, ki ga zatrjuje, da dokumentiranih vnosov bolezni iz Črne Gore sploh ni, potem ni nujno in sorazmerno niti to, da je Črna Gora v času izdaje izpodbijane odločbe sploh bila uvrščena na rdeči seznam. Dalje, kot že navedeno v tožbi, določbe Odloka/100 so posegale v pravico do osebne svobode na način, ki ni nujen; mejno karanteno bi bilo mogoče nadomestiti z enako učinkovitim, a znatno blažjim ukrepom. Praksa številnih tujih držav kaže, da so prihajajočim iz epidemiološko tveganih držav ponudili izjemo od karantene, če je test na okužbo s SARS CoV-2 negativen, test pa opravljen v kratkem času pred prihodom v državo ali celo v njej. Tako je v Nemčiji, Franciji, Avstriji, Grčiji.

18. Tožbi je priložil kopijo letalske karte Ljubljana-Podgorica-Ljubljana, rdeči in zeleni seznam z dne 6. 8. 2020 in 20. 8. 2020; članek iz Dnevnika z dne 24. 8. 2020: „Na Hrvaškem skoraj vsak dan rekorden“; seznam tožnikovih nepremičnin v Črni Gori. Tožnik postavlja dokazni predlog, da sodišče pridobi od NIJZ podatek o letošnjih vnosih okužb s COVID-19 iz Hrvaške in Črne Gore. Predlaga, da ga sodišče zasliši.

19. V odgovoru na tožbo tožena stranka izpostavlja, da je Svetovna zdravstvena organizacija dne 30. 1. 2020 razglasila pojav novega koronavirusa (SARS-CoV-2) kot globalno grožnjo javnemu zdravju; da je varovanje zdravja in pravice do zdravstvenega varstva iz 51. člena Ustave Republike Slovenije ena izmed najpomembnejših ustavnih vrednot; da je ZNB v Republiki Sloveniji osrednji pravni akt s področja nalezljivih bolezni in da se Republika Slovenija nikoli v preteklosti ni soočila z epidemijo nalezljivih bolezni; da so v 3. členu ZNB navedeni splošni in posredni ukrepi za varstvo pred nalezljivimi boleznimi in bolnišničnimi okužbami; da ima posameznik v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZNB dolžnost varovati svoje zdravje in zdravje drugih; da je pristojnost za spremljanje posebnih ukrepov na Vladi RS in da je na njej pristojnost za izdajanje odlokov, med drugim tudi Odloka 100/20 in da je Vlada delovala v skladu s splošnim ustavnim načelom pravne države; da so med posebnimi ukrepi za preprečevanje in obvladovanje nalezljivih bolezni tudi ukrepi iz 1. točke prvega odstavka 39. člena ZNB, odreditev katerih je vezana na pogoj, da z drugimi ukrepi določenimi z ZNB, ni mogoče preprečiti, da se v Slovenijo zanesejo in razširijo določene nalezljive bolezni; da sme zakonodajalec ustavno varovanje pravice posameznika omejiti v skladu s pravicami drugih subjektov in v okviru javnega interesa: da mora biti ukrep sorazmeren (2. člena Ustave), sredstva, ki jih zakonodajalec uporabi morajo biti smiselna in potrebna za dosego želenega cilja (ohranjanje javnega zdravja); sredstvo je smiselno, če se je z njegovo pomočjo mogoče približati želenemu rezultatu in potrebno oziroma nujno, če zakonodajalec ni imel na izbiro drugega enako učinkovitega sredstva (sledi se načelu uporabe najmilejšega oz. najmanj obremenjujočega sredstva); spoštuje se mejo domnevne presoje – kolikor bolj so naslovniki prizadeti v svoji pravici, toliko močnejši morajo biti interesi varovanja pravic drugih in v tem okviru javne koristi, katere uresničevanje naj zagotovi zakonska ureditev.

20. Tožena stranka pravi, da tožnik v tožbi zatrjuje, da se je ministrstvo pri izdaji odločbe oprlo na protiustavni Odlok/100, kar pomeni, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker nima pravno dopustne podlage v ustavno skladnem prepisu. Ministrstvo pojasnjuje, da je v skladu s tretjim odstavkom 21. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije določena pristojnost Vlade RS, da z odlokom ureja posamezna vprašanja ali sprejema posamezne ukrepe, ki imajo splošen pomen. V Odloku/100 je določeno, da se zaradi preprečitve ponovnih izbruhov in širjenja nalezljive bolezni COVID-19 določijo ukrepi na zunanji meji in na kontrolnih točkah notranjih meja Republike Slovenije ob vstopu v Republiko Slovenijo, na katerih je v času njihovega obratovanja edino dovoljen prestop državnih meja Republike Slovenije, in v notranjosti Republike Slovenije. Nadalje je določeno, da strokovno utemeljenost ukrepov iz tega odloka Vlada RS ugotavlja vsakih sedem dni in ob upoštevanju strokovnih razlogov odloči, da se ti ukrepi še naprej uporabljajo, ali pa ukrepe spremeni oziroma odpravi ter o tem obvesti Državni zbor in javnost. Sklicuje se na Sklep o imenovanju Strokovne skupine za zajezitev in obvladovanje epidemije COVID-19. št. 012-17/2020/1 z dne 31.3. 2020, spremembe in dopolnitve št. 012-17/2020/9 z dne 7. 4. 2020. 012-17/2020/12 z dne 14. 4. 2020 in št. 012- 17/2020/20 z dne 9. 6. 2020.

21. Tožena stranka opozarja na časovno omejenost ukrepov iz Odloka/100. Iz navedenih določb je mogoče povsem jasno razbrati, da gre za ukrepe splošnega pomena, ki jih Vlada RS lahko sprejema na podlagi pooblastila iz tretjega odstavka 21. člena ZVRS. Z ZVRS, ki ga je sprejel zakonodajalec (Državni zbor), je torej Vladi RS dano pooblastilo za urejanje posameznih vprašanj splošnega pomena s pravnim aktom, kot je odlok. Po mnenju ministrstva in Vlade RS je določitev časovno omejenih ukrepov za preprečevanje širjenja nalezljivih bolezni vprašanje splošnega pomena.

22. Materialno podlago za izdajanje tovrstnih predpisov pa je mogoče najti v 4. členu ZNB, ki določa, da ima vsakdo pravico do varstva pred nalezljivimi boleznimi in bolnišničnimi okužbami, obenem pa ima dolžnost varovati svoje zdravje in zdravje drugih pred temi boleznimi. Izvršilni predpisi se lahko poleg »na podlagi« izdajo tudi »v zvezi z« določbo, ki je povezana z vsebino specialnega pooblastila.

23. V Republiki Sloveniji je torej Vlada RS odgovorna za stanje na področjih delovanja države, ki so določeni v 2. členu ZVRS, torej tudi na področju ukrepov za obvladovanje nalezljivih bolezni, ki imajo posledice za celotno prebivalstvo in zahtevajo medresorsko odzivanje vseh udeleženih subjektov. Dalje je v prvem odstavku 4. člena ZNB določeno, da ima vsakdo pravico do varstva pred nalezljivimi boleznimi in bolnišničnimi okužbami, obenem pa ima dolžnost varovati svoje zdravje in zdravje drugih pred temi boleznimi, kar je tudi izraz pozitivnega in negativnega vidika pravice do zdravje iz 51. člena Ustave. Iz 51. člena Ustave izhaja obveznost aktivnega delovanja države, ki mora z ustreznimi ukrepi zagotoviti učinkovito uresničevanje te pravice.

24. Tožeči stranki je bila z odreditvijo 14 dnevne karantene deloma omejena ustavno določena pravica do svobode gibanja (drugi odstavek 32. člena Ustave) in ne pravica do osebne svobode (prvi odstavek 19. člena Ustave), kot to navaja tožeča stranka v tožbi. Omejitve svobode gibanja iz prvega odstavka 39. člena ZNB z namenom preprečitve širjenja nalezljive bolezni so v skladu z Ustavo, saj je omejitev pravice do svobode gibanja določena z zakonom ob izpolnitvi ustavnega pogoja preprečevanja širjenja nalezljive bolezni. Razlog varstva pred nalezljivimi boleznimi je v Ustavi izrecno naveden kot dopustni razlog za omejevanje pravice do svobode gibanja ter tudi pravice do zbiranja in združevanja.

25. V primerih ukrepov iz Odloka/100 ne gre za najintenzivnejše posege države v človekove pravice oziroma za posege, ki bi pomenili razveljavitev človekovih pravic, ampak gre za njihovo omejitev v skladu s 15. členom Ustave. Gre le za omejitve v obsegu, ki je nujno potreben za dosego cilja. Vsi ukrepi so bili sprejeti z namenom, da se preprečita nenadzorovana širitev nalezljive bolezni in razpad zdravstvenega sistema, kar bi lahko v skrajni posledici res ogrozilo obstoj države. Ministrstvo dodaja, da je bila odločitev o odreditvi 14 dnevne karantene, določeni v prvem odstavku 9. člena Odloka/100, sprejeta na podlagi mnenja zdravstvene stroke, konkretneje Strokovne skupine za zajezitev in obvladovanje epidemije COVID-19, s ciljem varovanja zdravja posameznika in zdravja družbe.

26. Tožena stranka se sklicuje tudi na Mednarodni pakt o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah. Določilo 12. člena določa priznavanje pravice do najvišjega dosegljivega standarda fizičnega in mentalnega zdravja za preprečevanje in zdravljenje epidemičnih, endemičnih, poklicnih in drugih bolezni in nadzor nad njimi.

27. Poleg tega Pogodba o delovanju Evropske unije v 9. in 168. členu določa, da Evropska unija pri opredeljevanju in izvajanju svojih politik in dejavnosti upošteva zahteve, ki so povezane z varovanjem človekovega zdravja. Pri opredeljevanju in izvajanju vseh politik in dejavnosti EU se zagotavlja visoka raven varovanja zdravja ljudi. Dejavnost EU, ki dopolnjuje nacionalne politike, je usmerjena k izboljševanju javnega zdravja.

28. Le s preprečevanjem stikov med ljudmi (še posebej žezbolelih oseb, ki jim je bila odrejena izolacija, in zdravih, za katere obstaja sum, da so bile v stiku z zbolelo osebo in jim je odrejena karantena) in z doslednim izvajanjem drugih ukrepov na podlagi ZNB ter ob upoštevanju preventivnih in higienskih napotkov stroke (NIJZ), je mogoče obvladati in zamejiti širjenje nalezljive bolezni. Bistveno je, da se vsi ukrepi iz prvega odstavka 39. člena ZNB sprejemajo na podlagi mnenja zdravstvene stroke. Ne nazadnje so omejitve ustavnih pravic do svobode gibanja in zbiranja po ZNB dopustne tudi zaradi nujnosti varovanja pravic drugih, torej varovanja pravice do zdravja drugih in javnega zdravja, pri čemer je nedvomno izkazan javni interes.

29. Nadalje tožena stranka izpostavlja, da tožnik v tožbi navaja, da četrti odstavek 9. člena in 11. člen Odloka/100 napotujeta na sezname držav, ki niso objavljeni v Uradnem listu RS, čeprav v digitalni dobi za tako hitro in sprotno objavljanje sprememb v uradnih listih ni videti ovir. Rdeči in zeleni seznami, kakor jih določa Vlada RS, zato niso predpis in nimajo nobene pravne veljave.

30. Vlada RS na podlagi četrtega odstavka 9. člena Odloka/100, na podlagi ocene NIJZ o epidemiološki situaciji, s sklepom določi in spreminja seznam epidemiološko varnih držav ali administrativnih enot držav (zeleni seznam), iz katerih osebe vstopajo v Republiko Slovenijo v skladu s tem členom brez odreditve karantene. V primerih, ko obstajajo v različnih administrativnih enotah držav razlike v epidemiološkem stanju, se lahko določijo omejitve z obveznostjo karantene le za posamezne administrativne enote te države. Seznam epidemiološko varnih držav (zeleni seznam) se skupaj z morebitnimi omejitvami za posamezne administrativne enote znotraj posameznih držav sproti posodablja in ažurno objavlja na spletnih straneh NIJZ, Ministrstva za zdravje in Ministrstva za zunanje zadeve. Pravna podlaga sklepa, to je Sklep o določitvi seznama epidemiološko varnih držav oziroma njihovih administrativnih enot in seznama držav oziroma njihovih administrativnih enot z epidemiološko visokim tveganjem za okužbo z nalezljivo boleznijo COVID-19 (v nadaljnjem besedilu: Sklep o določitvi seznama držav), je torej določena v Odloku/100. Vlada RS Sklep o določitvi seznama držav določa in objavlja na spletu vsakih sedem dni, glede na epidemiološke kazalnike v posameznih državah. Pravila prehajanja meje in odreditve karantene izhajajo neposredno iz Odloka/100, ki pa je vedno objavljen v Uradnem listu RS.

31. Ker sam Sklep o določitvi seznama držav ne prinaša posledic, to je odreditve karantene, je ministrstvo mnenja, da njegova objava v Uradnem listu RS za domnevo njegove veljavnosti ni nujna. Ministrstvo tako ne ocenjuje kot sporno dejstvo, da je Sklep o določitvi seznama držav, ki od Vlade terja spremljanje kazalnikov epidemiološke situacije v posameznih državah in njeno hitro ukrepanje (kot že navedeno na sedem dni) v primeru spremenjenih epidemioloških kazalnikov, objavljen le na spletni strani. Slednje ne pomeni, da je njegova veljavnost manjša kot v primeru objave v Uradnem listu RS.

32. Ministrstvo nadalje pojasnjuje, da obmejni organi, to je policija, ob prehodu meje (vstopu v Slovenijo) za vsakega posameznika v informacijski sistem vnese določene podatke (ime in priimek osebe, rojstni datum, naslov njegovega stalnega oziroma začasnega prebivališča, datum in uro vstopa, mejni prehod oziroma kontrolno točko vstopa ipd.), in sicer zaradi pristojnosti, ki jo ima Policija na podlagi devetega odstavka 9. člena Odloka/100, 51. člena ZNB ter 103. člen Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 in 61/20). Policija namreč poleg opravljanja svojih rednih nalog na meji, osebo, ki vstopa v Slovenijo med drugim vpraša, od kod prihaja. Če ugotovi, da prihaja iz države, ki je na seznamu držav z epidemiološko visokim tveganjem za okužbo z nalezljivo boleznijo COVID-19, t.i. seznamu rdečih držav, so podani pogoji za odreditev karantene. Policija tako pridobljene podatke (to so ime in priimek osebe, njen rojstni datum, naslov njenega stalnega oziroma začasnega prebivališča oziroma kraja bivanja, kjer bo prestajala karanteno v Sloveniji) pošlje ministrstvu, ki odredi karanteno.

33. Ministrstvo je prepričano, da je bilo tudi v tožnikovem primeru s strani policije opravljeno povpraševanje o državi, iz katere je dne 9. 8. 2020 prihajal, saj v nasprotnem primeru policija ne bi imela informacije, da je tožnik prišel iz Črne Gore. Na podlagi te informacije in prej navedene pravne podlage, je Policija podatke, ki se nanašajo na tožnika (njegovo ime in priimek, rojstni datum, naslov njegovega stalnega oziroma začasnega prebivališča oziroma kraja bivanja, kjer bo prestajal karanteno v Sloveniji) v ugotovitvenem postopku po Zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 - ZUS- 1, 126/07, 65108, 8/10 in 82/13, v nadaljnjem besedilu: ZUP) poslala ministrstvu, ki je z odločbo odredilo karanteno.

34. Podatek, da je tožnik dne 9. 8. 2020 prihajal iz Črne Gore, ki je (bila) na t.i. seznamu rdečih držav, je bil torej jasno izkazan že ob prehodu meje. Na podlagi Odloka/100 so bile posledice prihoda tožnika v Slovenijo zanj jasne že pred njegovim prihodom (Črna Gora je na seznamu rdečih držav od dne 17. 7. 2020), prav tako tudi na dan njegovega prihoda. Tožnik je tako ob prehajanju meje vedel, da potuje v državo, ki je glede na njeno epidemiološko situacijo uvrščena na seznam držav, ki epidemiološko gledano niso varne. Prav zato je bilo tožniku znano tudi, da mu bo ob vračanju v Slovenijo, glede na veljaven Odlok/100 in Sklep o določitvi seznama držav, odrejena karantena. Tožnik se je svobodno odločil za potovanje v državo na rdečem seznamu, kjer dokazano obstaja bistveno slabša epidemiološka situacija kot v Sloveniji. S tem je kot oseba s polno poslovno sposobnostjo nase prevzel tudi posledice, ki bodo oziroma so iz tega nastale.

35. Glede tožnikovega očitka, da ministrstvo ni ugotovilo, s katero okuženo osebo je bil v stiku, ministrstvo pojasnjuje, da je treba ločiti karanteno, ki ima pravno podlago v Odloku/100 in Sklepu o določitvi seznama držav (t.j. karantena ob prihodu iz držav s poslabša no epidemiološko situacijo) in karanteno, ki ima pravno podlago v prvem odstavku 19. člena ZNB (karantena zaradi stika ali suma stika z osebo, ki predstavlja visoko-rizični kontakt za nalezljivo bolezen, in ki jo ugotavljajo epidemiologi na terenu). V tožnikovem primeru, ko se je le-ta vrnil v Slovenijo iz Črne Gore, kot države s poslabšano epidemiološko situacijo, ni obstajala potreba po ugotavljanju, s kom je bil v stiku oziroma ali je bil v stiku z okuženo osebo in mu je bila karantena odrejena zaradi prihoda iz države, ki je (bila) na seznamu rdečih držav. Razliko med navedenima vrstama karantene tožnik že sam navaja tudi v ugotovitveni tožbi, ko ju poimenuje »epidemiološka karantena« in »mejna ali potovalna karantena«.

36. Tožnik v tožbi navaja tudi, da so pravila postopka (214. člena ZUP) v izpodbijani odločbi kršena zato, ker je nejasno in nerazumljivo obrazložena, tako da ni jasno, iz katerega razloga je bila tožniku karantena odrejena. Ministrstvo očitek zavrača z utemeljitvijo, da iz tretjega odstavka obrazložitve izpodbijane odločbe jasno izhaja, da mu je bila karantena odrejena na podlagi Odloka/100 in Sklepa o določitvi seznama držav, iz katerega izhaja, da lahko Vlada RS v primeru poslabšanja epidemioloških razmer v posamezni državi ali administrativni enoti države, za katero veljajo izjeme iz 10. člena Odloka/100, s sklepom odloči, da se za posamezno državo ali administrativno enoto države 10. člen Odloka/100 v celoti oziroma del izjem iz 10. člena Odloka/100 ne uporablja. Tožniku je bila karantena odrejena zaradi razloga, vsebovanega v Odloku/100 in Sklepu o določitvi seznama držav, in sicer zaradi poslabšane epidemiološke situacije v Črni Gori in ne zaradi morebitnega stika z osebo, ki predstavlja visoko-rizični kontakt.

37. V pripravah na glavno obravnavo je tožnik na poziv sodišča v zvezi z morebitnimi (za ta upravni spor) relevantnimi aktualnimi odločbami Ustavnega sodišča v odgovoru z dne 15. 12. 2020 navedel, da delna odločba in sklep Ustavnega sodišča U-I-445/20 potrjuje, da na podlagi 154. člena Ustave morajo biti predpisi objavljeni v Uradnem listu. Zato bi tudi seznam držav, na katerega je bila uvrščena Črna Gora, od koder je prišel tožnik v Slovenijo, moral biti objavljen v Uradnem listu. Za primerjavo z odlokom, ki je relevanten za ta upravni spori, to je Odlok 100/2020, tožnik pravi, da zdaj veljavni Odlok 182/2020 v 9. členu določa, da sta rdeči in zeleni seznam držav prilogi in sestavna dela odloka in se torej objavita v Uradnem listu.

38. Tožnik je naredil tudi primerjavo med relevantno pravno situacijo v času izdaje izpodbijanega akta in v času odločanja sodišča in je navedel, da Zakon o začasnih ukrepih za omilitev posledic COVID-19 (ZZUOOP) v 10. členu ureja tudi napotitev v karanteno na domu zaradi prihoda iz območja z visokim tveganjem za okužbo. Določilo 12. člena zdaj veljavnega zakona tudi ureja možnost, da lahko oseba, ki pride iz tvegane države, predloži negativni izvid testa na prisotnost virusa, ki ni starejši od 48 ur oziroma drugo ustrezno dokazilo, ki ga določi Vlada RS. Za ta upravni spor relevanten Odlok/100 pa te možnosti ni predvidel, kar je pomembno z vidika nujnosti in sorazmernosti karantene. S to vlogo tožnika z dne 15. 12. 2020 je bila tožena stranka seznanjena pred dnevom izvedbe glavne obravnave.

39. Na glavni obravnavi dne 18. 12. 2020 je sodišče najprej podalo poročilo o stanju zadeve, v okviru katerega je zbralo in povzelo ključne tožbene ugovore. Poročila in povzetka bistva spora stranki nista posebej ali dodatno komentirali. Tožena stranka je vztrajala, da ukrep karantene ne pomeni odvzema svobode, ampak da gre za omejitev gibanja. Pojasnila je, da je bila Črna Gora na podlagi strokovnega mnenja Nacionalnega inštituta za varovanje zdravja (NIJZ) uvrščena na rdeči seznam najbolj tveganih držav. Na posebno vprašanje sodišča, naj tožena stranka konkretno imenuje mnenje NIJZ, na katerem temelji odločitev tožene stranke o uvrstitvi Črne Gore na omenjeni seznam, se je tožena stranka zavezala, da bo ta dokument sodišču poslala v treh delovnih dneh po glavni obravnavi, ker tega podatka niti mnenja ni imela na glavni obravnavi.

40. Tožnik je na glavni obravnavi dodal argument, da je treba mehanizem podaljševanja odlokov, ki ga je vzpostavilo Ustavno sodišče v odločbi U-I-445/20 uporabiti tudi v zvezi z določilom 14. člena predmetnega Odloka/100. S tem je uveljavljal, da v času izreka karantene, Odlok/100 ni več veljal, ker ni bil podaljšan. Tožena stranka je na to odgovorila, da Odlok/100 nima omejene časovne veljavnosti.

41. Na glavni obravnavi je sodišče tudi vpogledalo v listinske dokaze, ki jih je predložil tožnik, dne 23. 12. 2020 pa je sodišče od tožene stranke tudi prejelo Oceno epidemiološke situacije v državah EU in schengenskega območja, Balkana, italijanskih regijah in izbranih tretjih državah št. 1812-114172020-21 (561) z dne 13. 7. 2020, ki jo je izdelal Nacionalni inštitut za javno zdravje.

42. Tožba ni utemeljena.

43. Tožnik v tožbi uveljavlja, naj sodišče ugotovi nezakonitost odločbe tožene stranke o karanteni in sicer naj bi bila ta nezakonita iz več različnih razlogov, ki se medsebojno povezujejo z različnimi pravnimi podlagami, in ki naj bi po mnenju tožnika vsi potrjevali, da je odločba nezakonita oziroma protiustavna, ker je bilo tožniku z njo nezakonito poseženo v pravico do osebne svobode. Razloge oziroma argumente tožnika ter pravne podlage za zatrjevano nezakonitost odločbe o karanteni bo sodišče obravnavalo v posameznih razdelkih obrazložitve, ki pa jih bo sodišče strukturiralo glede na specifičnost sodnega varstva v upravnem sporu. V upravnem sporu gre namreč primarno za presojo zakonitosti posamične upravne odločbe in samo preko tega (posredno) tudi za presojo zakonitosti Odloka/100 z vidika Ustave RS.

44. Tožnik uveljavlja tožbene ugovore, da je Odlok/100 v nasprotju z drugim odstavkom 120. člena Ustave (načelo vezanosti uprave na zakon oziroma legalitetno načelo), ker ukrep odvzema prostosti nima podlage v zakonu in da je v neskladju tudi z določbo 19. člena Ustave, ki ureja varstvo osebne svobode oziroma prostosti. Predlaga, da sodišče odkloni uporabo protiustavnih določil Odloka/100 in sicer prvega, četrtega in desetega odstavka 9. člena, 11. in 13. člena Odloka/100, pri čemer so po njegovem mnenju razlogi protiustavnosti skupni navedenim določilom Odloka/100. Tožnik torej v tožbi uveljavlja, da predmetni ukrep karantene pomeni odvzem prostosti in da ne gre zgolj za omejitev gibanja. Nadalje uveljavlja, da pravna podlaga za izrek karantene ni jasna, ker se tožena stranka sklicuje na 19. in 39. člen ZNB. Tožena stranka tudi ni konkretno ugotovila, od kod se je tožnik vrnil v Slovenijo, ali s katero okuženo osebo je bil v stiku; predvideva, da je bila odrejena karantena zaradi prihoda iz tujine (39. člen ZNB), za kar pa tožena stranka po njegovem mnenju nima niti ustreznega pooblastila za podzakonsko odrejanje omejitve osebne svobode; razlog za karanteno naj ne bi bil jasen iz odločbe. Glede načela zakonitosti oziroma vezanosti uprave na zakon (načelo legalitete) je ključen tožbeni ugovor v tem, da naj bi bilo Vladi RS prepuščeno v celoti, da uredi samostojen ukrep odvzema osebne svobode; v zakonu ni smernic niti glede trajanja karantene; pravi tudi, da bi morali biti seznami držav z visokim tveganjem okužbe objavljeni v Uradnem listu. Primere in postopek za odvzem osebne svobode pa bi moral po 19. členu Ustave določiti zakon. Temu sledijo ugovori tožnika, da izvršna veja oblasti lahko odredi samo trenuten odvzem prostosti, sodni postopek oziroma pravno sredstvo pred sodiščem pa ni posebej urejeno niti ne kot nujen postopek. Meni, da gre za protiustavno pravno praznino. V pripravljalni vlogi tožnik dodaja tudi ugovor kršitve pravice do aktivnega sodelovanja v upravnem (dokaznem postopku) in do izjave pred izdajo odločbe ter kršitev prepovedi neenake obravnave, ker je 21. 8. 2020 začel veljati odlok v zvezi z možnostmi izogibanja karanteni v primeru vračanja iz Hrvaške (lastništvo nepremičnine ali plovila v sosednji državi), ki je bila tudi uvrščena na rdeči seznam, tožnik pa možnosti za uporabo izjeme ni imel, čeprav je tudi lastnik nepremičnine v Črni Gori. Ker za te državljane Slovenije, ki imajo nepremičnine v Črni Gori, ni vejala izjema, da se lahko izognejo karanteni, če se iz Črne Gore vrnejo v Slovenijo v 48 urah po izstopu, je po njegovem mnenju z odločbo kršena pravica iz 14. člena Ustave, saj za to razlikovanje med državljani Slovenije ni upravičene podlage. Tožnik bi to možnost, če bi jo imel, izkoristil, čeprav bi Slovenija verjetno morala določiti daljši rok od 48 ur zaradi večje oddaljenosti Črne Gore. Razlikovanje bi bilo bolj razumno v korist tistih, ki prihajajo iz Črne Gore, ker je potovanj na tej relaciji manj in tudi vnos okužbe iz Črne Gore v Sloveniji ni bil dokumentiran, iz Hrvaške pa je bilo od 1. 6. 2020 do 24. 8. 2020 175 vnosov okužb. Ukrep karantene tudi ni nujen, ker so druge države uporabile manj invazivne ukrepe, kot je na primer predložitev negativnega testa za okužbo. Poleg tega je na glavni obravnavi uveljavljal, da Odlok/100 ni več veljal v času izreka karantene, ker ni bil podaljšan in se je v tej zvezi skliceval na 14. člen Odloka/100 in odločbo Ustavnega sodišča U-I-445/20.

45. Sodišče bo zgoraj navedene tožbene ugovore strukturiralo po posameznih razdelkih, pri čemer bo v uvodnih dveh razdelkih najprej obravnavalo izhodiščni vprašanji glede pravnega interesa za ugotovitveno tožbo in ali gre pri predmetnem ukrepu za omejitev gibanja ali za odvzem prostosti, kar je med strankama tudi ena od ključnih spornih pravnih okoliščin. Od odgovora na slednje vprašanje so namreč odvisni tudi standardi, pravila in pravne podlage za presojo zakonitosti izpodbijanega akta.

Procesne predpostavke za sprejem tožbe v obravnavo:

46. Iz odgovora na tožbo sicer izhaja, da procesne predpostavke za sprejem tožbe v obravnavo med strankama niso sporne, vendar pa mora sodišča na to okoliščino paziti ves čas postopka po uradni dolžnosti. Postavlja se namreč vprašanje, ali tožnik še ima pravni interes za tožbo, če ukrep karantene ni več učinkoval niti v času vložitve tožbe v upravnem sporu.

47. Po izdaji odločbe Ustavnega sodišča v zadevi U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011 je zakonodajalec dopolnil ZUS-1 z izrecno določbo druge alineje 33. člena in z določilom 64.a členom ZUS-1, po katerih se s tožbo lahko zahteva tudi ugotovitev nezakonitosti upravnega akta, s katerim je bilo poseženo v tožnikove pravice ali pravne koristi, kar je sicer Upravno sodišče v sodni praksi upoštevalo že pred omenjeno odločbo Ustavnega sodišča. Uporaba preteklega časa s strani zakonodajalca v omenjeni določbi druge alineje 33. člena ZUS-1 kaže na to, da je ugotovitvena tožba v upravnem sporu dopustna tudi, če sporni ukrep ne samo v času odločanja sodišča ne velja več, ampak tudi, če v času vložitve tožbe ne velja več. To še posebej velja za odločitve, ki pomenijo odvzem prostosti, kot to izhaja iz sodne prakse Ustavnega sodišča.¹ Praksa Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) v zvezi s členom 5(4) Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (EKČP)je sicer s tega vidika drugačna (bolj restriktivna) od prakse Ustavnega sodišča.² Vendar pa mora Upravno sodišče v takem primeru upoštevati višje standarde, ki jih zagotavlja Ustava RS v 23. členu v zvezi z prvim odstavkom 157. člena Ustave in ZUS-1, upoštevajoč načelo subsidiarnosti sodnega varstva pravic iz EKČP (1., 13. in 35. člen) v okviru sistema sodnega varstva pravic iz EKČP in upoštevajoč 60. člen EKČP.³ Vendar pa to ne pomeni, da praksa ESČP ni relevantna v obravnavani zadevi Upravno sodišče jo bo smiselno upoštevalo pri presoji, ali gre v konkretnem primeru za omejitev gibanja ali za odvzem prostosti in z vidika vprašanja kakovosti, to je predvidljivosti, dostopnosti in določljivosti ureditve o odrejanju predmetne karantene.

48. Sodišče tako tožniku priznava pravni interes za sodno varstvo v tem upravnem sporu, četudi sporni ukrep že v času vložitve tožbe ni več učinkoval.

Obravnava sporne okoliščine ali izrečena karantena v konkretnem primeru pomeni poseg v pravico iz drugega odstavka 19. člena Ustave ali poseg v pravico iz prvega odstavka 32. člena Ustave:

49. Pri razreševanju vprašanja, ali predmetna karantena pomeni odvzem prostosti ali omejitev gibanje sodišče izhaja iz sodne prakse ESČP, Sodišča EU in Ustavnega sodišča RS v bolj in manj primerljivih zadevah. V izhodišču tega razdelka Upravno sodišče poudarja, da v sodni praksi ESČP in Sodišča EU velja, da dejstvo, kako je določen ukrep poimenoval zakonodajalec, nima bistvenega vpliva na sodno presojo z vidika vprašanja, ali gre v konkretni zadevi za odvzem prostosti ali za omejitev gibanja.⁴

50. V dosedanji upravno-sodni praksi (v zadevah pridržanj tujcev oziroma prosilcev za mednarodno zaščito) je Upravno sodišče uporabilo naslednje kriterije in standarde za razmejevanje med posegom v pravico do svobode gibanja iz prvega odstavka 32. člena Ustave⁵ in posegom v pravico do prepovedi odvzema prostosti iz drugega odstavka 19. člena Ustave.⁶

51. Iz prakse ESČP izhaja, da pride pravica do svobode gibanja v poštev v drugačnih dejanskih okoliščinah, kot se je izvajal predmetni ukrep karantene. Pravica do svobode gibanja pride namreč v poštev v okoliščinah omejevanja svobode (gibanja) na določeno ozemeljsko področje⁷, na področje določenega dela države⁸, na kraj (mesto) prebivanja⁹, na ozemlje ene države,¹⁰ in enako velja tudi za primer, ko je bila pritožniku omejena svoboda gibanja na otoku in znotraj tega na okrog 2,5 kvadratna kilometra.¹¹ V zadevi Nada v. Switzerland je bilo tožniku dovoljeno gibanje na območju, kjer je imel dovoljenje za bivanje, prepovedano pa mu je bilo gibanje v drugo državo in sicer v Švico.¹² V zadevi Raimondo v. Italy je bil pritožnik osumljen sodelovanja z mafijo in mu je bilo določeno, da mora biti ob večerih doma in da mora obvestiti policijo, ko zapusti dom, ni pa potreboval policijskega dovoljenja, da je tekom dneva dejansko lahko zapustil dom. ESČP je ta primer obravnavalo kot omejitev gibanja.¹³ Da ne gre za odvzem prostosti, je ESČP odločilo tudi v zadevi Villa v. Italy, kjer je ukrep zahteval, da se pritožnik enkrat na mesec javlja policijskemu organu, odgovornemu za nadzor, da prebiva na točno določenem kraju in da se ne oddalji od občine, v kateri prebiva in da je doma med 22.00 in 7.00 uro.¹⁴

52. Z razliko od navedenih primerov pa v situaciji, ko je bil pritožnik zaprt znotraj posebne zdravstvene institucije, je ESČP primer obravnavalo kot odvzem prostosti in ne kot omejitev gibanja.¹⁵ V zadevi Khlaifia and others v. Italy so bili tujci proti njihovi volji omejeni v gibanju izven zbirnega centra (Centro di Soccorso e Prima Accoglienza) oziroma izven ladij in je ta ukrep trajal 12 dni oziroma za nekatere 9 dni, in za ESČP ta dolžina trajanja ukrepa ni bila nepomembna. Ukrep je ESČP obravnavalo kot odvzem prostosti.¹⁶ V odvisnosti od drugih okoliščin, je za odvzem prostosti po 5. členu EKČP dovolj lahko tudi že odvzem prostosti samo za 12 ur,¹⁷ 9 ur,¹⁸ 3 ure¹⁹ ali celo samo za 2 uri²⁰.

53. V zadevi s področja prava EU, kjer je bilo tujemu državljanu, upravičencu do subsidiarne zaščite, določen kraj prebivališča v določenem mestu v Nemčiji oziroma na določeno pokrajino brez prestolnice dežele, je Sodišče EU okoliščine presojalo oziroma interpretiralo z vidika omejitve gibanja.²¹ V zadevi JZ pa je Sodišče EU odločilo, da krepi, kot so hišni pripor, ki traja devet ur ponoči, v kombinaciji z nadzorom zadevne osebe prek elektronske zapestnice, obveznost javljanja vsak dan oziroma večkrat na teden na policijski postaji ob določenih urah ter prepoved zaprositi za izdajo dokumentov, ki omogočajo potovanje v tujino, glede na vrsto, trajanje, učinke in načine izvajanja vseh teh ukrepov načeloma niso omejujoči do te mere, da bi imeli učinek odvzema prostosti.²²

54. Omenjene sodbe ESČP in Sodišča EU vse temeljijo na stališču, da je treba pri oceni, ali gre za odvzem svobode (v zvezi z določilom 5. člena EKČP oziroma 6. člena Listine EU o temeljnih pravicah) upoštevati vrsto, trajanje ukrepa in ostale dejanske okoliščine načina izvajanja ukrepa v konkretnem primeru in da je razlika med ukrepom odvzema svobode in omejitvijo gibanja v intenziteti posega.²³

55. Na takšnem konceptu pri obravnavanju vprašanja, ali gre za omejitev gibanja ali za odvzem prostosti stoji tudi Ustavno sodišče RS.²⁴ Ustavno sodišče je že odločilo, da sta „po naravi stvari pripor in hišni pripor v temelju enaka /.../ Gre za to, da mora oseba prebivati na točno določenem mestu. Bistvena razlika pa nastopi v stopnji (intenzivnosti) omejevanja in v načinu, na katerega se omejevanje izvršuje. Za razliko od pripora, kjer je obdolženec izoliran v zaprti javni ustanovi, v kateri je ves čas pod stalnim nadzorom pooblaščenih uradnih oseb, je obdolženec v hišnem priporu v domačem okolju, ob navzočnosti svoje družine.“²⁵ Nadalje je Ustavno sodišče v tej zadevi upoštevalo, da je pritožnica med hišnim priporom sicer lahko zapustila svoje prebivališče, vendar samo na podlagi izrecnega poprejšnjega dovoljenja sodišča, ki pa ga je lahko izdalo v taksativno navedenih primerih in samo, kadar je to bilo neogibno potrebno. Zato že iz zakonske ureditve hišnega pripora izhaja, da gre za takšno omejevanje človekovih pravic, ki po svoji intenzivnosti in načinu izvrševanja omejitve pomeni omejevanje osebne svobode, poleg tega pa je bil pritožnici odrejen hišni pripor na naslovu njenega stalnega prebivališča, kar je na začetku vključevalo le omejeno gibanje na vrtu, ki obdaja hišo, kasneje je preiskovalni sodnik dovolil gibanje na vrtu brez omejitev. Pritožnici je preiskovalni sodnik dovolil obisk zobozdravnika ter pregled kazensko-preiskovalnega spisa in poslovne dokumentacije zaradi priprave obrambe, ne pa tudi obiska frizerja, zavarovalnice in hčerine valete. Po mnenju Ustavnega sodišča je šlo v navedeni zadevi za hišni pripor v smislu odvzema prostosti in torej za poseg v pravico do osebne svobode iz 19. člena Ustave.²⁶

56. V obravnavanem primeru je bila tožniku proti njegovi volji odrejena karantena z namenom izvajanja ukrepov za preprečitev oziroma zamejitev prenosa okužbe s korona virusom in sicer na naslovu B., za čas od dne 9. 8. 2020 do 22. 8. 2020, torej v trajanju 14 dni. Karantena mu je bila sicer odrejena v njegovem stanovanju (površine 65m2), kjer ima stalno prebivališče, vendar je bila omejena samo na njegovo stanovanje, v katerem biva sam. Šlo je za oblastveni akt, ki je bil izrečen pod prisilo ne glede na to, da iz odločbe ni razvidno, ali se je ukrep izvajal pod grožnjo določene sankcije, če se tožnik ne bi držal ukrepa, in upoštevajoč pri tem, da mu ni bilo prepovedano prihajati v stik z drugimi ljudmi v njegovem stanovanju tekom karantene. Te okoliščine se zato razlikujejo od okoliščin v zadevi JZ, kjer je (predhodno) sodbo izdalo Sodišče EU, kakor tudi od primera Raymond v. Italy in Villa v. Italy, kjer je šlo zgolj za omejitev gibanja. Predmetne okoliščine so namreč primerljive z že omenjenim hišnim priporom po praksi Ustavnega sodišča RS.

57. Zato po presoji Upravnega sodišča odrejena karantena pomeni odvzem prostosti oziroma je bilo tožniku z odrejeno karanteno poseženo v pravico iz drugega odstavka 19. člena Ustave. Dejstvo, da določilo 5(1) člena EKČP, kot podlago za odvzem prostosti v točki e.) izrecno predvideva zakonito pridržanje oseb, da bi preprečili širjenje nalezljivih bolezni, ni bistveno za presojo, da je šlo v konkretnem primeru za odvzem prostosti; in iz istega razloga tudi ni bistveno dejstvo, da določilo drugega odstavka 19. člena Ustave ne omenja odvzema prostosti zaradi preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni, določilo drugega odstavka 32. člena Ustave pa to možnost izrecno omenja. Ustavno sodišče je namreč že interpretiralo določbo 19. člena Ustave tako, da jo je mogoče razumeti, da se ta določba ne uporablja samo za primere odvzema prostosti v kazenskem postopku, ampak tudi v drugih vrstah postopkov, če gre za takšne okoliščine, da gre za odvzem prostosti in ne zgolj za omejitev gibanja.²⁷

58. Poseg v pravico iz drugega odstavka 19. člena Ustave zaradi preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni pa je dopusten, če je ukrep odvzema prostosti predpisan z zakonom in ima legitimen cilj; če je ukrep primeren, to pomeni, če je z njim možno doseči legitimen cilj; če je ukrep nujen v tem smislu, da ni mogoče z nobenim milejšim ukrepom v enaki meri izpolniti legitimnega cilja; če je ukrep sorazmeren tudi v ožjem pomenu besede, torej če je teža posledic posega v pravno zavarovano dobrino tožnika sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki jih zasleduje predmetni ukrep v smislu varstva pravic drugih.²⁸ Ta preizkus bo sodišče opravilo skupaj z obravnavo tožnikovega ugovora o ne ustavnosti Odloka/100.

Presoja o tem, ali je karantena kot poseg v pravico iz drugega odstavka 19. člena Ustave predpisana z zakonom:

59. Tožnik v tožbi ugovarja, da karantena temelji na Odloku/100, ki pa nima ustrezne podlage v zakonu in je zato odločba z vidika Ustave nezakonita. Sodišče bo ta ugovor presojalo najprej v okviru vprašanja oziroma koraka v presoji zakonitosti odločbe o karanteni z vidika načela legalitete iz drugega odstavka 120. člena, v povezavi s splošnim načelom pravne države iz 2. člena Ustave in sicer, ali je ukrep konkretne karantene predpisan z zakonom. To zahteva odgovor na vprašanje, ali ima ukrep karantene iz Odloka/100 Ustavi RS ustrezno podlago v zakonu. Gre za splošnejše kriterije presoje v primerjavi s kriteriji iz drugega odstavka 19. člena Ustave v zvezi z tretjim odstavkom 15. člena Ustave in 2. členom Ustave (ter 87. členom Ustave). Slednji namreč zajemajo tudi načelo sorazmernosti posegov v ustavne pravice in so ti kriteriji strožji od splošnih kriterijev z vidika načela legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Upravno sodišče bo prve in druge kriterije upoštevalo tudi v povezavi s kriteriji iz sodne prakse ESČP in Sodišča EU.

60. Iz odločbe tožene stranke izhaja, da konkretna karantena temelji na Odloku/100. Iz uvoda Odloka/100, objavljenega v Uradnem listu RS št. 10/2020 z dne 16. 7. 2020 izhaja, da je Odlok/100 izdan na podlagi 1. točke prvega odstavka 39. člena ZNB (Uradni list št. 33/06 – uradni prečiščeno besedilo in št. 49/20 – ZIUZEOP). Iz odločbe tožene stranke tudi izhaja, da je karantena odrejena na podlagi drugega odstavka 19. člena ZNB in 8. člena ZIUZEOP. Določilo drugega odstavka 19. člena ZNB določa, kdo odredi karanteno, med tem ko določili prve točke prvega odstavka 39. člena ZNB in prvega odstavka 8. člena ZIZEOP določata druge pravne vidike odrejanja karantene.

61. Sodišče bo vse tri zakonske določbe upoštevalo pri presoji, ali je v zadevi predmetne karantene spoštovana določba drugega odstavka 120. člena (načelo zakonitosti oziroma vezanosti upravne na zakon),²⁹ in splošno načelo pravne države iz 2. člena Ustave. Ob tem mora sodišče upoštevati tudi, da morajo biti podzakonski predpisi v skladu z ustavo in zakoni (tretji odstavek 153. člena Ustave) in da morajo posamični akti državnih organov temeljiti na zakonu ali na zakonitem predpisu (četrti odstavek 153. člena Ustave).

62. Z vidika splošnega načela (in kriterijev) zakonitosti oziroma načela vezanosti uprave na zakon po ustavno-sodni praksi velja, da je državna uprava pri izdajanju podzakonskih aktov vezana na Ustavo in zakon v tem smislu, da upravni organ nima pravice izdajati predpisov »brez vsebinske podlage v zakonu – vendar izrecno pooblastilo v zakonu za izvrševanje katerega se predpis izdaja, ni potrebno /…/. Upravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja originarnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje.«³⁰ Vsebinska podlaga v zakonu je lahko izrecno določena, ali pa je iz njega vsaj z razlago ugotovljiva.³¹ Zakon mora postaviti »temeljne okvire omejitev in v tem obsegu jih lahko podzakonski akt le podrobneje uredi.«³² To na primer pomeni, da podzakonski predpis ne sme določati originarnih meril za pridobitev določene pravice,³³ kar pomeni, da ne smejo biti s podzakonskim predpisom originarno določeni pogoji za odvzem prostosti oziroma za izrek (predmetne) karantene. Ustavno sodišče na splošno v zvezi s tovrstnimi vprašanji pravi, da »upravni predpis sme izbrati način za dosego neke naloge, ne sme pa je originarno določiti«.³⁴ Te splošne standarde uporablja Ustavno sodišče tudi v odločbah, na katere se sklicuje tožnik v tožbi.³⁵

63. Ustavno sodišče pravi, da je standard določljivosti v zakonu izpolnjen, ko tisti, ki jih določba naslavlja, lahko na podlagi zakonskih določb »okvirno predvidijo« določeno pravico oziroma obveznost,³⁶ oziroma iz sodne prakse Ustavnega sodišča izhaja, da ta standard ni izpolnjen, ko podzakonski predpis spremeni pogoje, ki so določeni v zakonu,³⁷ ali da uredi nov primer izgube pravice,³⁸ ki v zakonu ni okvirno določen. Glede vezanosti uprave na zakon v procesnem smislu pa iz sodne prakse Ustavnega sodišča izhaja, da morajo biti »vprašanja postopka, ki vplivajo na pravice in pravne interese strank, urejena v zakonu« in da podzakonski predpis ne sme procesnih vprašanj urejati drugače kot zakon.³⁹

64. Ker izrecno pooblastilo po sodni praksi Ustavnega sodišča v zakonu, dano upravi, da izdaja podzakonske predpise na področju ukrepov preprečevanja nalezljivih bolezni, ni potrebno, je z obravnavanega vidika načela legalitete bistveno, da ima odreditev karantene v Odloku/100 »vsebinsko podlago v zakonu«. Vsebinska podlaga v zakonu za izrekanje karanten na mejnih prehodih je v prvi točki prvega odstavka 39. člena ZNB in v prvem odstavku 8. člena ZIUOOPE. Po določilu prvega odstavka 39. člena ZNB, »kadar z ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo nalezljive bolezni, lahko minister, pristojen za zdravje, odredi tudi naslednje ukrepe“ in med njimi je ukrep, da „določi pogoje za potovanja v državo, v kateri obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo in za prihod iz teh držav« (prva točka, prvega odstavka 39. člena ZNB) ter „prepoved oziroma omejitev gibanja prebivalstva na ogroženih območjih“ (druga točka prvega odstavka 39. člena ZNB).

65. V določilu prvega odstavka 39. člena ZNB pojem „karantene“ v smislu omejitve gibanja ali posega v osebno svobodo sicer ni izrecno omenjen, je pa karantena omenjena v prvem odstavku 8. člena ZIUOOPE. Poleg tega ukrepa karantene ni mogoče razumno izključiti iz določila prve in druge točke prvega odstavka 39. člena ZNB, kajti splošni ukrepi za preprečevanje epidemije, določeni s tem zakonom, niso vsi natančno in izčrpno konkretizirani;⁴⁰ med splošnimi ukrepi so tudi zelo konkretni oziroma specifični,⁴¹ in med njimi je omenjena tudi karantena⁴²; med taksativnimi ukrepi, ki jih lahko odredi minister za zdravje, pa je prepoved ali omejitev gibanja prebivalstva na določenih območjih, prepoved zbiranja ljudi, na določenih lokacijah, omejitev ali prepoved prometa posameznih vrst blaga in izdelkov in „pogoji za prihod iz držav“, v katerih obstaja možnost okužbe.⁴³ Takšna vsebinska podlaga gledano v medsebojni povezavi štirih točk iz prvega odstavka 39. člena ZNB in prvega odstavka 8. člena ZIUOOPE je dovolj »natančna« in »pomensko zaprta«⁴⁴ in zadošča z vidika standardov določnosti jasnosti in predvidljivosti spornega ukrepa glede na splošne standarde načela zakonitosti oziroma legalitete ter splošnega načela pravne države. Tožnik niti ni v tožbi konkretno opredelil, katera je tista vsebina v Odloku/100, ki presega vsebino v ZNB in ZIUOOPE na način, da originarno določa pogoje za odvzem prostosti mimo zakona.

66. Čeprav izrecno pooblastilo v zakonu upravi, da izda podzakonski predpis na določenem področju ni nujno potrebno, se je zakonodajalec odločil, da izrecno pooblastilo (izvršilno klavzulo) v primeru ZNB predpiše, četudi v konkretnem primeru ne gre za obvezno, ampak za fakultativno izvršilno klavzulo. V prvem odstavku 39. člena ZNB je takšno pooblastilo, ki je nekaj med splošnim in specifičnim pooblastilom,⁴⁵ s spremembo ZNB in sicer z uveljavitvijo ZIUZEOP (člen 7) v mesecu aprilu 2020, dano Vladi RS in ne več ministru pristojnemu za zdravje, in določba o možnih odrejenih ukrepih, s katerimi se določijo pogoji za prihod iz držav, kjer obstaja možnost okužbe z nevarno boleznijo, ima naravo splošnega predpisa. Po določbi tretjega odstavka 21. člena ZVRS vlada z odlokom ureja posamezna vprašanja ali sprejema posamezne ukrepe, ki imajo splošen pomen, in preprečevanje nalezljive bolezni je reševanje splošnega pomena. Zato z vidika zahteve po kakovosti predmetne določbe v smislu njene določnosti, dostopnosti in predvidljivosti ter načela legalitete ni podana nezakonitost odločbe o karanteni, ker je Odlok/100 izdala Vlada RS.

67. Z vidika standardov določnosti, dostopnosti in predvidljivosti je relevanten tudi tožbeni ugovor, da država seznama držav, v katerih obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo in za prehod iz teh držav, vključno s prepovedjo oziroma omejitvijo gibanja ali prostosti, ni objavila v Uradnem listu, ampak zgolj na spletnih straneh Ministrstva za zunanje zadeve, Ministrstva za zdravje in NIJZ RS. Vendar seznam takih držav ni predpis, kajti že zgolj s seznamom teh držav ni na abstrakten način urejen položaj nedoločenega števila pravnih subjektov, to pomeni, da bi se s tem seznamom urejalo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ki bi navzven povzročale pravne učinke neposredno brez Odloka/100; vse navedeno namreč ureja Odlok/100⁴⁶ in izhaja šele iz posamične upravne odločbe. Zato objava v Uradnem listu zaradi veljavnosti takšnega seznama v smislu 154. člena Ustave ni potrebna. Iz narave okoliščin ugotavljanja, spreminjanja teh okoliščin in določanja držav, kjer obstaja možnost okužbe z nalezljivo boleznijo, izhaja, da je zaradi kontinuiranega prilagajanja in posodabljanja tega seznama konkretnim razmeram in z vidika prepovedi arbitrarne uporabe zadosti, če je seznam objavljen na omenjenih spletnih straneh NIJZ in ministrstev. Zato je bilo za vsakogar, ki se je kljub razmeram odpravil v države, ki bi lahko bile visoko tvegane z vidika širjenja virusa, dovolj transparentno, dostopno in predvidljivo, da se je s seznamom seznanil na omenjeni način oziroma iz navedenih virov. In Črna Gora je bila na rdečem seznamu držav, v času, ko se je tožnik odpravil iz Slovenije v Črno Goro. V takih primerih, ko ne gre za abstrakten predpis, ki bi že sam po sebi ustvarjal posledice za posameznike, je namreč merilo zakonitosti kriterij oziroma vprašanje, ali obstajajo zadostne garancije za to, da ne pride do arbitrarnega določanja nevarnih držav.⁴⁷ Tožnik niti ni zatrjeval, da v konkretnem primeru iz nekih razlogov, ki so bili izven njegovega vpliva, ni mogel priti do informacije o državah na določenih seznamih preko spletnih strani NIJZ, Ministrstva za zunanje zadeve in Ministrstva za zdravje, ali da je bila Črna Gora arbitrarno, na primer brez strokovne podlage, uvrščena na rdeči seznam glede na verodostojne podatke o okuženosti oziroma razširjenosti virusa v tej državi. Tožena stranka je po opravljeni glavni obravnavi sodišču predložila manjkajočo listino Nacionalnega inštituta javno zdravje in sicer Oceno epidemiološke situacije v državah EU in schengenskega območja, Balkan, italijanskih regijah in izbranih tretjih državah št. 1812-1141/2020-21 (561) z dne 13. 7. 2020, na podlagi katerega je bila ocenjena epidemiološka situacija v Črni Gori v času izreka predmetne karantene. Tožnik sicer v postopku ni oporekal temu, da uvrstitev Črne Gore na seznam rdečih držav ni temeljila na strokovni oceni epidemiološkega stanja v Črni Gori.

68. Vendar pa je v zvezi s posegi v pravico iz drugega odstavka 19. člena Ustave, za kar v predmetni zadevi tudi gre, ne gre zgolj za vprašanje predpisanosti karantene v prvem odstavku 39. člena ZNB. Posebnost je v tem, da morajo biti primeri omejitve te pravice in postopek določeni z zakonom (drugi odstavek 19. člena ter 87. člen Ustave). To sta vsaj s formalnega vidika strožji zahtevi, kot to velja po praksi Sodišča EU in ESČP, ki je poznana Upravnemu sodišču.

69. Po stališču Sodišča EU morajo biti namreč merila za odvzem prostosti določena v splošni zavezujoči določbi.⁴⁸ Sodišče EU se sicer ni opredelilo, da mora iti za splošen predpis v smislu „zakona“, ki določa ta merila, in ki mora biti sprejet v zakonodajnem organu. Takšne zahteve ni postavilo niti ESČP, ampak je bistveno, da je pravna podlaga dostopna, predvidljiva in določna.⁴⁹ Standard predpisanosti ukrepa odvzema prostosti v zakonu zajema tudi presojo zadostne kakovosti ureditve tega ukrepa v splošnem predpisu v tem smislu, kakor se je izrazilo Sodišče EU ob sklicevanju na sodno prakso ESČP, da „mora biti vsak odvzem prostosti zakonit ne le v smislu, da mora imeti zakonsko podlago v nacionalnem pravu, temveč se ta zakonitost nanaša tudi na kakovost zakona [oziroma zakonodaje - opomba Upravnega sodišča], in pomeni, da mora biti nacionalni zakon [oziroma zakonodaja - opomba Upravnega sodišča], ki omogoča odvzem prostosti, dovolj dostopen in natančen, njegova uporaba pa predvidljiva, da se prepreči kakršna koli nevarnost samovoljnega ravnanja.“⁵⁰

70. Ustavno-sodna praksa je strožja od prakse omenjenih dveh mednarodnih sodišč. Kajti že iz samega določila tretjega odstavka 19. člena (in 87. člena⁵¹) Ustave izhaja, da mora biti pravna podlaga za odvzem prostosti tako glede materialnih kot tudi procesnih vprašanj dovolj določno opredeljena v zakonu, ki ga sprejme Državni zbor, ne pa v kakšnem drugem splošnem predpisu oziroma v podzakonskem predpisu.

71. Ustavno sodišče v zvezi s tem – sicer v kontekstu kazenskopravnih posegov v prostost posameznika - pravi, da gre za dva splošna pogoja: primeri odvzemov prostosti in postopek odvzema prostosti, morajo biti določeni v zakonu.⁵² Nadalje morajo biti po stališču Ustavnega sodišča kriteriji za ustavno-sodno presojo dopustnosti posegov v prostost v primeru pripora in hišnega pripora „v temelju enaki“,⁵³ čeprav gre pri hišnem priporu za „milejšo obliko odvzema prostosti.“⁵⁴

72. Upravno sodišče glede navedenega ne vidi podlage za razlikovanje med odvzemom prostosti zaradi preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni s kazenskopravnim posegom, ko gre za splošno vprašanje zadostne določnosti ukrepa odvzema prostosti (materialno-pravni vidik) in postopka za odvzem prostosti v zakonu (procesno-pravni vidik).⁵⁵ Zakon mora biti dovolj jasen in procesna jamstva morajo biti zagotovljena.⁵⁶ Ustavno sodišče je že odločilo, da je treba določilo drugega in tretjega odstavka 19. člena Ustave upoštevati pri vseh primerih odvzema prostosti, ne samo v primerih odvzema prostosti v kazenskem postopku.⁵⁷ In iz sodne prakse Ustavnega sodišča tudi izhaja, da v primeru hišnega pripora, ki se lahko izreče zaradi begosumnosti, ni nujno potrebno, da bi bila merila za ugotavljanje begosumnosti določena v zakonu, ampak je to prepuščeno presoji pristojnega sodišča.⁵⁸ Zaradi tega navedeno vodi Upravno sodišče k sklepu, da izpodbijani akt ni nezakonit. Določba prve točke prvega odstavka 39. člena ZNB (v povezavi z določbo prvega odstavka 8. člena ZIUOOPE) namreč dovolj določno zajema možnost izreka posebne karantene, kadar drugi ukrepi, vključno s karanteno iz 18. člena ali iz 19. člena ZNB, določeni v II. poglavju ZNB, ne zadoščajo, da se v takem primeru izreče karantena v smislu določitve „pogojev za prihod iz držav, v katerih obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo“ (prva točka, prvega odstavka 39. člena ZNB) oziroma da se „prepove ali omeji gibanje prebivalstva na ogroženih območjih“ (druga točka prvega odstavka 39. člena ZNB) kot posebna oblika karantene. Takšno poimenovanje in vsebinski vidiki ureditve, kakor je to izbral in določil zakonodajalec, zadošča z vidika standarda, da je primer možne karantene v smislu odvzema prostosti, ko oseba pride iz države, kjer obstaja možnost okužbe z nevarno nalezljivo boleznijo, določen v zakonu (iz drugega odstavka 19. člena Ustave). Podzakonski akt je le izostril poimenovanje iz zakona s tem, ko uporablja izraz „karantena“ in je znotraj opredeljene materialno-pravne podlage iz prvega odstavka 39. člena ZNB (in prvega odstavka 8. člena ZIUOOPE) podrobneje uredil način izvedbe ukrepa karantene. Tožnik niti argumentirano ne navaja, kateri odstavek od 12 iz člena 9 Odloka/100 originarno oziroma mimo okvira v zakonu določa materialno-pravne vidike odvzema prostosti, kar bi sicer morala biti zakonska materija. V okviru argumentov, ki jih uveljavlja tožnik, zato sodišče ne more razbrati, v katerem elementu Odlok/100 posega v njegovo pravico iz drugega odstavka 19. člena Ustave, in ki bi sicer moral biti predmet materialno-pravnega urejanja v ZNB; izjema je tožbeni ugovor trajanja karantene.

73. Tudi s tega vidika je ključno vprašanje glede kriterijev predpisanosti ukrepa karantene z zakonom, ali je postopek v zadostni meri urejen v ZNB. Določilo ZNB razen tega, kdo izda odločbo o karanteni, o čemer se je Upravno sodišče že izreklo, nima drugih določb glede postopka, vendar pa v teh primerih velja Zakon o splošnem upravnem postopku, glede sodnega varstva pa velja ZUS-1. Glede ureditve trajanja karantene, sodišče ugotavlja, da karantena po 39. člena ZNB lahko traja samo toliko časa, kolikor je to nujno potrebno zaradi preprečevanja širjenja nalezljive bolezni. To izhaja že iz samega načela sorazmernosti iz tretjega odstavka 15. člena Ustave v povezavi z smiselno uporabo določbe četrtega odstavka 18. člena ZNB, ki pravi, da osamitev lahko traja največ toliko časa, kolikor traja kužnost.

74. Tožnik tudi ni dovolj določen v argumentaciji, da je ureditev podnormirana z vidika sodnega varstva, češ da ZUS-1 ne zadošča. Sodišče ne vidi razloga, zakaj ZUS-1, ki je v funkciji 23. člena Ustave in prvega odstavka 157. člena Ustave ne bi zadoščal. Dejstvo, da zakonodajalec ni predpisal, da so so spori v zvezi s karantenami po 39. členu ZNB prednostni ali nujni in da zakon ne določa kratkega roka, na primer 72 ur za odločitev o tožbi oziroma sodnem preizkusu karantene,⁵⁹ ne zmanjšuje nujno učinkovitosti sodnega varstva tožnikove pravice v vsakem primeru in v tolikšni meri, da bi sodišče uporabilo 156. člen Ustave in zahtevalo presojo ustavnosti določila 39. člena ZNB v tem primeru. V že razsojeni zadevi II U 261/2020-18 je Upravno sodišče, oddelek v Mariboru, tožbo zaradi izrečene karantene v odločbi (z dne 24. 8. 2020) prejelo dne 26. 8. 2020, sodišče je o tožbi odločilo dne 2. 9. 2020, sodbo pa je odpravilo strankam dne 3. 9. 2020, torej še v času izvajanja karantene. Tudi v zadevi I U 1361/2020 je sodišče tožbo zaradi izreka karantene prejelo dne 18. 9. 2020, o tožbi je odločilo dne 22. 9. 2020 in sodbo istega dne odposlalo strankam.

75. V konkretnem primeru pa tožnik niti ni vložil tožbe v času izvajanja ukrepa karantene, ampak šele po tem, ko je karantena že prenehala učinkovati, torej po več kot 14 dneh. Zakonske določbe o rokih za odločanje sodišča so večinoma instrukcijske narave, sodišče pa lahko po presoji šteje, da je zadeva nujna tudi, če po domačih predpisih ni določena kot nujna, vendar pa to izhaja že iz Ustave RS. To je upoštevalo sodišče tudi v tem primeru poleg dejstva, da v konkretnem primeru v času vložitve tožbe ukrep karantene ni več učinkoval. Zato niso izpolnjeni pogoji za uporabo 156. člena Ustave v tem konkretnem primeru.

76. Zgornji razlagi sodišče dodaja, upoštevajoč ugovore tožnika, ki jih je podal v vlogi pred in na glavni obravnavi, da če je zakonodajalec kasneje, po koncu učinkovanja odločbe o karanteni, sezname tveganih držav začel objavljati na drugačen način, in sicer v Uradnem listu, in če je določene vidika karantene na domu bolje oziroma izrecno uredil na ravni zakona, to ne pomeni, da je bila ureditev, ki je veljala v času učinkovanja predmetne karantene nezakonita.

77. Sodišče tudi ni našlo razloga za ugoditev tožbi v argumentu tožnika, da je bila karantena nezakonita, ker Odlok/100 v času izvajanja karantene ni več veljal, ker ni bil podaljšan. Določilo 14. člena Odloka/100 pravi, da strokovno utemeljenost ukrepov iz tega odloka Vlada RS ugotavlja vsakih sedem dni in ob upoštevanju strokovnih razlogov odloči, da se ti ukrepi še naprej uporabljajo, ali pa ukrepe spremeni oziroma odpravi ter o tem obvesti Državni zbor in javnost. Ta določba in obveznost ugotavljanja strokovne utemeljenosti ukrepov vsakih 7 dni velja namreč za ukrepe omejitve pravic splošne veljave, ki jih sprejme Vlada RS, ne pa za ukrepe, ki so kot posamični akti naslovljeni na posameznike, ki jih sprejme minister za zdravje, četudi so sprejeti na podlagi Odloka/100. V tem (splošnem) smislu torej veljavnost Odloka/100 ni bila časovno omejena.

78. Na podlagi tega je sodišče prišlo do sklepa, da je ukrep in podlaga za odvzem prostosti predpisan v zakonu tako z vidika temeljnih okvirov materialnega prava kot tudi s procesnih vidikov in da ima legitimen cilj, ki je v preprečevanju širjenja nalezljive bolezni, in da je v času izreka in izvrševanja karantene Odlok/100 bil v veljavi.

Sodna presoja zakonitosti odločbe tožene stranke z vidika primernosti, nujnosti in sorazmernosti v ožjem pomenu besede:

79. Z vidika primernosti se zdi, da med strankama ni spora o tem, da je je karantena po prvi točki prvega odstavka 39. člena ZNB in prvem odstavku 9. člena Odloka/100 tak ukrep, s katerim je možno do neke mere preprečevati širjenje virusa SARS-Cov-2, če z drugimi ukrepi iz ZNB ni mogoče preprečiti, da se v Slovenijo zanese in razširi nalezljiva bolezen kot posledica virusa SARS-Cov-2. Zato je za nadaljnjo presojo bistven preizkus testa nujnosti in sorazmernosti v ožjem pomenu besede.

80. Ukrep je nujen, če z blažjim posegom v pravico do prostosti ne bi bilo mogoče doseči legitimnega cilja v enaki meri. Pri tem koraku pa sodišče meni, da ima strogi test sorazmernosti v primeru odvzema prostosti zaradi karantene izrečene posamezniku določene specifičnosti glede na strogi test nujnosti, ko gre za odvzem prostosti v kazenskem postopku,⁶⁰ ali ko gre za pridržanje oseb v psihiatričnih zdravstvenih ustanovah.⁶¹ Podobno specifičnost v kontekstu 12. člena Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (pravica do najvišjega dosegljivega standarda fizičnega in mentalnega zdravja) glede potrebe po solidarnosti (dolžnosti vsakogar do drugega in do družbene skupnosti) je ugotovilo tudi Ustavno sodišče v situaciji, ko je Ustavno sodišče odločalo o ustavnosti splošnega ukrepa omejitve pravice do svobode gibanja med občinami.⁶²

81. V konkretni zadevi je bila namreč karantena izrečena izključno zaradi varovanja zdravja, varnosti, telesne integritete in zasebnosti drugih ljudi (prvi odstavek 51. člena v zvezi z 34. in 35. členom Ustave), pri čemer ni mogoče izključiti neposredne zveze s pravico do nedotakljivosti človekovega življenja v skladu z zakonom (17. člen Ustave v zvezi prvim odstavkom 2. člena in Protokolov št. 6 in 13 EKČP). Kajti tožnik karanteni s pravnega vidika nasprotuje in se je po lastni in svobodni izbiri odpravil v Črno Goro v okoliščinah, v katerih je bilo razumno pričakovati, da bi to lahko pomenilo zaznavno tveganje z vidika prenašanja virusa oziroma okužbe. Tožnik namreč v postopku, to je v tožbi in tudi na glavni obravnavi ni zatrjeval, da je bila njegova pot v Črno Goro nujna, ali vsaj pogojena s težko odložljivimi ali neodložljivimi aktivnostmi, ki bi jih sodišče moralo upoštevati v okviru testa nujnosti. Če je določeno okoliščino, ki je privedla do stanja, zaradi katerega oseba lahko uveljavlja, da je žrtev kršitve človekove pravice, a je to stanje nastalo (tudi) zaradi svobodne izbire žrtve⁶³ ali celo uporabe sile⁶⁴, potem je to po praksi ESČP možno oziroma treba upoštevati v okviru presoje (ne)dopustnosti posega ali kršitve človekove pravice, poleg upoštevanja dejavnikov o časovnem trajanju ukrepa, namenu ukrepa, naravi ter intenzivnosti ukrepa, kadar gre za okoliščine v zvezi z možnim odvzemom prostosti.⁶⁵

82. Sodišče se strinja s tožnikom, da bi lahko tožena stranka v aktualnem času predvidela in ustrezno uredila v zakonu tudi kakšnega izmed drugih milejših ukrepov od karantene. Tožnik v zvezi s tem omenja ravno možnost predložitve ustreznega negativnega testa o prisotnosti virusa v telesu, da se na ta način oseba izogne odvzemu prostosti, česar pa v času izreka sporne odločbe o karanteni tožnik ni imel na voljo. Vendar pa sodišče v situacijah odvzema prostosti na podlagi odločbe o karanteni zaradi pandemije ne vidi upravičene, to je objektivne ali razumne podlage, da bi uporabilo standard „skrajno ozke razlage zakona“, ki sicer velja za odvzem prostosti v kazenskem postopku⁶⁶ in da bi odločilo, da ukrep ni bil nujen v konkretnem primeru. V primerih zdravstvenih ukrepov preprečevanja širjenja nalezljivih bolezni standard „skrajno ozke razlage zakona“ ne more priti v poštev. Sodišče namreč v upravnih sporih v primerih, ko ni mogoče z gotovostjo na podlagi medicinskih oziroma znanstvenih dognanj, na katerih morajo nujno temeljiti tovrstni ukrepi, predvideti, kateri ukrepi bi bili nujni in najbolj učinkoviti, pusti izvršilni veji oblasti, kateri je na demokratičnih volitvah zaupana (politična) odgovornost za vodenje zdravstvene politike na splošni ravni, določeno ozko polje proste presoje. Le-tega pa tožena stranka v konkretnem primeru ni prekoračila.

83. Poleg tega tožnik niti navedel, da ko se je vrnil na slovensko mejo iz Črne Gore, da je imel pri sebi opravljen negativen test glede prisotnosti virusa v njegovem telesu. Črna Gora je bila na seznamu rdečih držav uvrščena od dne 17. 7. 2020, čemur tožnik v postopku ni oporekal oziroma ni navajal, da za oceno epidemiološkega stanja v Črni Gori s strani pristojnih organov v Sloveniji ni vedel v času njegovega potovanja.

84. Sorazmernost ukrepa karantene je sicer vgrajena tudi v samo določilo prvega odstavka 39. člena ZNB,⁶⁷ saj se karantena po prvi ali drugi točki lahko izreče, če z drugimi ukrepi iz zakona ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni. Tožnik pa ni uveljavljal, da z vidika teh drugih ukrepov iz ZNB odločba o karanteni ni pomenila sorazmernosti odvzema prostosti.

85. Tudi ugovor tožnika glede diskriminacije državljanov Republike Slovenije, ki imajo nepremičnine v Črni Gori glede na državljane Republike Slovenije, ki imajo nepremičnine na Hrvaškem, ni utemeljen. Čeprav gre za samostojen tožbeni ugovor ustavno-pravne narave (prvi odstavek 14. člena Ustave v zvezi z drugim odstavkom 19. člena Ustave), ga sodišče obravnava v povezavi s testom sorazmernosti in kot prehod na zadnji korak v presoji, to je z vidika sorazmernosti ukrepa karantene v ožjem pomenu besede.

86. Tožnikov ugovor o diskriminaciji je neutemeljen, ker tožnika ni v povsem oziroma v bistveno enakem položaju, kot državljani Republike Slovenije, ki imajo nepremične na Hrvaškem. Prihod slovenskih državljanov iz Hrvaške in Slovenijo je nekaj drugega kot prihod slovenskih državljanov iz Črne Gore v Slovenijo, ker je Hrvaška članica EU, Črna Gora pa ne, kar pomeni, da med Slovenijo in Hrvaško velja svoboščina o prostem gibanju iz člena 18(1) Pogodbe o delovanju EU (PDEU); ob upoštevanju omejitev zaradi nalezljivih bolezni med Slovenijo in Črno goro pa omenjene svoboščine in njene posledice ne veljajo. Tožena stranka je torej imela podlago za različno obravnavanje prehajanja meje med Hrvaško in Slovenijo ter Črno Goro in Slovenijo. Poleg tega gre pri Hrvaški in Sloveniji za sosednji državi, ki imata 670 kilometrov skupne meje, med tem ko Slovenija skupne meje s Črno Goro nima in to lahko vpliva na različno obravnavanje ukrepov omejevanja prehajanja meje. Tožnik sam navaja, da je za slovenske državljane, ki imajo nepremičnine na Hrvaškem šele dne 21. 8. 2020 začela veljati možnost predložitve negativnega testa okuženosti z virusom, kot možnost za izognitev karanteni, kar je bil predzadnji dan tožnikove karantene. Tožnik zato s temi argumenti ni uspel vzpostaviti domneve, da je bil ukrep diskriminatoren na podlagi okoliščine, v kateri državi ima tožnik nepremičnine. Zato tožene stranke na glavni obravnavi ni bilo potrebno pozivati, da v skladu z obrnjenim dokaznim bremenom odvrne vsak dvom v diskriminacijo tožnika.

87. V zadnjem koraku presoje tožbenega zahtevka oziroma (ne)zakonitosti odločbe o karanteni, mora sodišče pretehtati, ali je bil poseg sorazmeren v ožjem smislu in sicer, če je teža posledic posega v pravno zavarovano dobrino tožnika sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki jih zasleduje predmetni ukrep v smislu varstva pravic drugih.

88. V zvezi s tem delom preizkusa odločbe o karanteni tožnik ni navedel nobenega argumenta proti zakonitosti odločbe o karanteni. Tudi sodišče ne vidi, da vrednost preprečitve oziroma zmanjšanja možnosti, da bi tožnik okužbo iz Črne Gore prenesel na koga drugega v Sloveniji po njegovi vrnitvi v trajanju 14 dni, ne bi odtehtala teže posega v njegovo pravico do prostosti, ker je moral 14 dni ostati doma, pri čemer ni navedel drugih posledic tega ukrepa kot sam poseg v pravico do prostosti. Pravice do drugih do varnosti, zdravja, telesne in duševne integritete iz 34, 51. in 35. člena Ustave torej v konkretnem primeru odtehtajo škodo zaradi posega v tožnikovo pravico do prostosti iz drugega odstavka 19. člena Ustave. Ob tem sodišče tudi upošteva, da izrečena karantena ni izvotlila pravice do prostosti tožnika oziroma tega tožnik niti ni zatrjeval.

89. Obravnava tožbenih ugovorov glede pravice do izjave in neobrazloženosti odločbe:

90. Tožnik pravi, da je v postopku na meji, ko je organ od tožnika pridobival podatke oziroma pravno relevantna dejstva, poskušal uveljavljati ustavno-pravne ugovore zoper karanteno in da jih policaj ni hotel sprejeti oziroma obravnavati. Po določbah 144. člena ZUP organ lahko po skrajšanem postopku takoj odloči o zadevi če se da dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in dokazov, ki jih je navedla oziroma predložila stranka v svoji zahtevi, ali na podlagi splošno znanih dejstev oziroma dejstev, ki so organu znana; če se da ugotoviti stanje zadeve na podlagi uradnih podatkov, ki jih ima organ, in samo za to ni treba posebej zaslišati stranke za zavarovanje njenih pravic oziroma pravnih koristi (prva in druga točka prvega odstavka 144. člena ZPP), ali če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, ki jih ni mogoče odlagati, pa so dejstva, na katera se mora opirati odločba, ugotovljena ali vsaj verjetno izkazana (4. točka prvega odstavka 144. člena ZUP). Nujni ukrepi po 4. točki prejšnjega odstavka so podani, če obstaja nevarnost za življenje in zdravje ljudi, za javni red in mir, za javno varnost ali za premoženje večje vrednosti (drugi odstavek 144. člena ZUP). V takem primeru zaslišanje stranke ni potrebno (tretji odstavek 144. člena ZUP).

91. Ključna dejstva, da je tožnik prispel iz Črne Gore, njegove osebne podatke in kraj bivališča, je pristojni organ ugotovil ob sodelovanju tožnika in ker je šlo za nujen ukrep v zvezi z varovanjem zdravja drugih, omejena možnost izjavljanja tožnika v upravnem postopku ni pomenila nesorazmernega posega v pravico do izjave oziroma obrambe v upravnem postopku, zaradi katere bi bila odločba nezakonita glede na to, da za tožnika ukrep ne bi smel biti presenečenje, ki ga ni bilo razumno pričakovati glede na dejstvo, da se je odpravil v drugo državo v času, ko je ta država že bila uvrščena na rdeči seznam oziroma bi to lahko pričakoval, in da se je za to odločil na podlagi svobodne volje.⁶⁸ Okrnjena kontradiktornost postopka oziroma prizadeta aktivnost udeležbe stranke v upravnem postopku je v konkretnem primeru lahko kompenzirana s kontradiktornostjo in aktivno udeležbo tožnika v sodnem postopku. Zato poseg tekom upravnega postopka v pravico do izjave iz 22. člena Ustave ni bil nesorazmeren.

92. Po določbi 214. člena ZUP mora obrazložitev akta imeti navedbe strank o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge za presojo dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se odločba opira in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo. Obrazložitev odločbe vsebuje navedbe stranke v zvezi s potrebnimi osebnimi podatki in bivališčem tožnika, ter dokaz, ki govori o globalni grožnji javnemu zdravju zaradi virusa SARS-CoV-2. Iz vsebine navedene pravne podlage v odločbi (9. člen Odloka/100) izhaja, da je tožnik prišel na slovensko mejo iz države, ki ni na seznamu epidemiološko varnih držav, kar tudi ni sporno med strankama, čeprav odločba ne omenja izrecno Črne Gore in tudi se ne sklicuje izrecno na konkreten seznam držav, na katerega je uvrščena Črna Gora, navaja pa, kje so odločitve o državah, ki niso varne, objavljene. Vendar tudi to med strankama ni sporno. Zato ne gre za bistveno pomanjkljivost v odločbi, ki bi nesorazmerno posegla v pravico tožnika do obrazložene upravne odločbe oziroma do učinkovitega pravnega sredstva, saj je tožnik pravilno ugotovil in je temu prilagodil svojo tožbo, da gre za ukrep iz prvega odstavka 39. člena NZB in ne iz 19. člena ZNB, upoštevajoč, da odločba ne omenja 39. člena, ampak samo 19. člen ZNB.

93. Na tej podlagi je sodišče prišlo do sklepa, da je treba tožbo zavrniti kot neutemeljeno (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

94. V drugi točki izreka sodbe je sodišče odločilo, da trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, ker je sodišče tožbo zavrnilo kot neutemeljeno (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

-------------------------------
¹ Up-315, 3. 7. 2003, Uradni list RS, št. 70/03; Up-286/01-36, 11. 12. 2003, odst. 8; Up-970/06-15, 11. 9. 2007, odst. 4; Up-1116/09-22, 3. 3. 2011, odst. 5; Up-563/15-19, 19. 10. 2017, odst. 9; U-I-477/18-19, Up-93/18-37, 23. 5. 2019, odst. 37.
² Glej na primer: Stephen v. Malta, App. no. 11956/07, odst. 102; Fox, Hartley and Campbell v. U.K., App. nos. 12244/86, 12245/86, 12383/86, odst. 45; Silvenko v. Latvia, App. no. 48321/99, odst. 155, X v .Sweden, App. no. 10230/82; Richmond Yaw and Others v Italy, App. nos. 3342/11, 3391/11, 3408/11, odst. 82. Standard glede dostopa do EKČP, po katerem je sodno varstvo možno uveljavljati le, če ukrep odvzema prostosti še traja, sicer ne velja, če stranka uveljavlja kršitev kakšne druge pravice zaradi odvzema prostosti, kot je na primer pravica iz 3. ali 8. člena EKČP. Prizadeti lahko tudi vloži tožbo po členu 5(4) EKČP po prenehanju ukrepa odvzema prostosti v primerih, kadar izkaže, da ni imel učinkovite možnosti to storiti med izvajanjem ukrepa oziroma če uveljavlja, da ni imel dostopa do hitrega in učinkovitega sodnega varstva (Abdullahi Elmi and Aweys Abubakar v. Malta, App. no. 25794/13 and 28151/13, odst. 117-119).
³ Po določilu 60. člena EKČP nobene določbe EKČP ni mogoče razlagati kot omejitev katere koli pravice, ki jih je mogoče uveljaviti po zakonih katere koli visoke pogodbene stranke ali po sporazumu, v katerih nastopa kot pogodbenica.
⁴ Glej na primer sodbi ESČP v zadevah Kasparov v. Russia (App. no. 53659/07, odst. 36, točka iii) in Ilias and Ahmed v. Hungary (App. no. 47287/15, odst. 66) ter sodbi Sodišča EU v zadevah C-443/14 in C-444/14 Alo in Osso EU:C:2016:127, odst. 25 in C-294/16 PPU, JZ, 28. 7. 2016, odst. 45-47, 51.
⁵ Po tem določilu ima vsakdo pravico, da se prosto giblje in si izbira prebivališče, da zapusti državo in se vanjo kadarkoli vrne.
⁶ Po tem določilu se nikomur ne sme odvzeti prostost, razen v primerih in po postopku, ki ga določa zakon. Prvi odstavek tega določila pa pravi: „Vsakdo ima pravico do osebne svobode.“ To pomeni, da kadar je osebi odvzeta prostost, tej osebi ni odvzeta osebna svoboda, ker te ni mogoče odvzeti nikomur, ampak je z odvzemom prostosti začasno svoboda posameznika omejena (odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-60/03-20, 4. 12. 2003, odst. 10).
⁷ Cyprus v Turkey, 10. 5. 2001.
⁸ Djavit An v. Turkey, 20. 2. 2003.
⁹ Hajibeyli v. Azerbaijan, 10. 7. 2008.
¹⁰ Streletz, Kessler and Krenz v. Germany, 22. 3. 2001.
¹¹ Guzzardi v. Italy, 6. 11. 1980. Na to sodbo se sklicuje tudi Ustavno sodišče v zadevi Up-1116/09-22 z dne 3. 3. 2011 in sicer v opombi št. 3. Glej tudi: Up-286/01-36, 11. 12. 2003, odst. 15 (opomba št. 3).
¹² Nada. v. Switzerland, App. no. 10593/08, odst. 226.
¹³ Raimnodi v. Italy, App. no. 12954/87, 22. 2. 1994.
¹⁴ Villa v. Italy, App. no. 19675/06, odst. 43-44.
¹⁵ Ahingdane v the United Kingdom, 28. 5. 1985.
¹⁶ Khlaifia and others v. Italy, App. no. 16483/12, odst. 65-71.
¹⁷ Iustin Robertino Micu v. Romania, App. no. 41040/11, odst. 109.
¹⁸ Tiba v. Romania, App. no. 36188/09, odst. 45.
¹⁹ Baisuev and Anzorov v. Georgia, App. no. 39804/04, odst. 53.
²⁰ Tomaszewscy c. Pologne, App. no. 8933/05, odst. 129.
²¹ C-443/14 in C-444/14 Alo in Osso EU:C:2016:127, odst. 15-16, 22-24.
²² C-294/16 PPU, JZ, 28. 7. 2016, odst. 57.
²³ Amuur v. France, odst. 42, 48; Khlaifia and others v. Italy, App. no. 16483/12, 15. 12. 2016, odst. 64; C-294/16 PPU, JZ, 28. 7. 2016, odst. 51.
²⁴ Glej na primer: odločba Ustavnega sodišča v zadevi Up-1116/09-22 z dne 3. 3. 2011, odst. 6-7; U-I-18/93, 11. 4. 1996, odst. 35; U-I-83/20-36, 27. 8. 2020, odst. 39.
²⁵ Up-286/01-36, 11. 12. 2003, odst. 15.
²⁶ Ibid. odst. 16.
²⁷ Glej na primer: Up-1116/09-22, 3. 3. 2011, odst. 9.
²⁸ Glej na primer odločbo ustavnega sodišča v zadevi: U-I-60/03-20, 4. 12. 2003, odst. 17.
²⁹ Po tem določilu upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov.
³⁰ Odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-260/09-18, 13. 1. 2011, odst. 6. Da je bistvena »vsebinska podlaga v zakonu« oziroma da pravne norme, ki na originaren način urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, nastajajo v obliki zakonov, izhaja tudi iz številnih drugih odločb Ustavnega sodišča. Glej na primer: U-I-40/96, 3. 4. 1997, odst. 11., 13.
³¹ U-I-84/09-11, 2. 7. 2009, odst. 8.
³² U-I-260/09-18, 13. 1. 2011, odst. 7.
³³ Glej na primer: U-I-264/99, 28. 9. 2000, odst. 9.
³⁴ Ibid. odst. 11.
³⁵ Na primer: U-I-295/12-18, 9. 5. 2013, odst. 13-14; U-I-138/08-9, 17. 9. 2009, odst. 8, U-I-73/94-9, 25. 5. 1995, odst. 19; U-I-50/97, 16. 12. 1999, odst. 6-7.
³⁶ U-I-295/12-18, 9. 5. 2013, odst. 23.
³⁷ U-I-138/08-9, 17. 9. 2009, odst. 9.
³⁸ U-I-50/97, 16. 12. 1999, odst. 7.
³⁹ U-I-73/94-9, 25. 5. 1995, odst. 12-15.
⁴⁰ Glej na primer: člen 2., 3., 5., poglavje II, točka 1, in 2. ZNB.
⁴¹ Ibid. poglavje II., na primer točke 3., 4., 6., 7. in 8.
⁴² Določili členov 18. in 19. ZNB.
⁴³ Prvi odstavek 39. člena ZNB.
⁴⁴ Natančnost in pomenska zaprtost sta standarda iz ustavno-sodne prakse Ustavnega sodišča. Glej na primer: U-I-84/09-11, 2. 7. 2009, odst. 10.
⁴⁵ Po praksi Ustavnega sodišča so izvršilne klavzule lahko splošne (ne določajo natančno, kaj je treba urediti z izvršilnim predpisom) ali specifične (natančno določajo materijo). Glej na primer: U-I-264/99, 28. 9. 2000, odst. 9; U-I-84/09-11, 2. 7. 2009, odst. 9
⁴⁶ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča U-I-445/20-13 z dne 3. 12. 2020, odst. 13.
⁴⁷ Glede merila izključitve arbitrarnosti glej mutatis mutandis odločbo Ustavnega sodišča: U-I-477/18-19, Up-93718-37, 23. 5. 2019, odst. 22.
⁴⁸ C-528/15, Al Chodor, 15. 3. 2017, odst. 45-47.
⁴⁹ Khlaifia and others v. Italy, App. no. 16483/12, odst. 92; Medvedyev and Others v. France, App. no. odst. 80; Del Rio Prada v. Spain, odst. 125.
⁵⁰ C-528/15, Al Chodor, 15. 3. 2017, odst. 37-38.
⁵¹ Po določilu 87. člena Ustave se pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb lahko določijo samo z zakonom, ki ga sprejme državni zbor.
⁵² U-I-295/12-18, 9. 5. 2013, odst. 26.
⁵³ Up-286/01-36, 11. 12. 2003, odst. 20.
⁵⁴ U-I-295/12-18, 9. 5. 2013, odst. 19, 22.
⁵⁵ Ibid. odst. 32.
⁵⁶ Ibid. odst. 35.
⁵⁷ Up1116/09-22, 3. 3. 2011, odst. 9; U-I-60/03-20, 4. 12. 2003, odst. 10.
⁵⁸ Up-286/01-36, 11. 12. 2003, odst. 22. Glede tega so možne tudi izjeme, kadar zakonodajalec izrecno predpiše, da morajo biti določeni kriteriji za odvzem prostosti v objektivnem smislu določeni z zakonom. O tem glej sodbo Sodišča EU v zadevi: C-528/15, Al Chodor, 15. 3. 2017, odst. 45-47.
⁵⁹ Po sodni praksi Ustavnega sodišča ima namreč edino sodna veja oblasti pravico odrediti več kot trenutni odvzem prostosti (U-I-18/93, 11. 4. 1996, odst. 44, U-I-477/18-19, Up-93/18-37, 23. 5. 2019, odst. 29), čeprav zakonodajalec v nekaterih primerih določa tudi daljše roke za sodno odločitev o preizkusu zakonitosti policijskega odvzema prostosti, kot je na primer rok 6 dni od prejema tožbe po Zakonu o tujcih (tretji odstavek 78. člena ZTuj-2).
⁶⁰ Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-18/93, 11. 4. 1996.
⁶¹ Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-60/03-20, 4. 12. 2003.
⁶² Glej: U-I-83/20-36, 27. 8. 2020, odst. 42-46, 55.
⁶³ Glej mutatis mutandis: Ilias and Ahmed v. Hungary, App. no. 47287/15, 21. 11. 2019, odst. 217, 220-223; Fábián v. Hungary, App. no. 78117/13, 5. 9. 2017, odst. 76-82.
⁶⁴ Glej mutatis mutandis: N.D. and N.T. v. Spain, App. no. odst. 24-25, 166-168, 201, 210-211, 231.
⁶⁵ Ilias and Ahmed v. Hungary, App. no. 47287/15, 21. 11. 2019, odst. 217.
⁶⁶ Glej: U-I-18/93, 11. 4. 1996, odst. 38
⁶⁷ Glej mutatis mutandis odločbo Ustavnega sodišča v zadevi U-I-83/20-36, 27. 8. 2020, odst. 37.
⁶⁸ Mutatis mutandis: Ilias and Ahmed v. Hungary, App. no. 47287/15, 21. 11. 2019, odst. 217.

Datum zadnje spremembe:

10.11.2021

Podobni dokumenti:

• UPRS Sodba I U 1314/2020-16
• UPRS Sodba in sklep II U 292/2020-10
• UPRS Sodba I U 1361/2020-3