sodba I U 675/2010

Jedro

Tožeča stranka ima pravno zavarovani interes oziroma pravico v zakonu, da konkurira za sredstva za svoje delovanje in programe preko FIHO. V postopkih odločanja o razdelitvi sredstev FIHO je relevantno tudi splošno pravno načelo varstva enakosti pred zakonom oziroma prepoved diskriminacije.

Ker ZLPLS in tudi ZInvO ne določata, da je zoper odločitev drugostopenjskega organa dopusten upravni spor, iz upravno-sodne prakse izhaja, da je Upravno sodišče upoštevalo, da so tovrstni akti, izdani v postopkih razporejanja sredstev invalidskim organizacijam upravni akti v smislu 2. odstavka 2. člena ZUS-1.

V konkretnem primeru iz obrazložitve ni razvidno, kakšne ocene so dobili posamezni programi. V obrazložitvi pod točko I. pri posameznem elementu presoje ni navedeno nobeno merilo ali pogoj iz materialnega prava, ki so urejeni v Pravilniku o merilih in pogojih za uporabo sredstev fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v RS, čeprav mora tožena stranka že po določbi 1. odstavka 14. člena ZLPLS uporabljati sredstva v skladu z merili in pogoji iz navedenega Pravilnika. Določilo 3. odstavka 21. člena Pravilnika sicer izrecno ne navaja, da mora obrazložitev obsegati „navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba“, kot to določa na primer 4. točka 214. člena ZUP, vendar pa to izhaja že iz same narave kakršnega koli pravnega odločanja. Tožena stranka mora namreč v aktu ugotoviti dejstva in navesti razloge, ki so pravno relevantni, zato če v obrazložitvi ni nobene pravne podlage za merila, ki jih je organ uporabil, obrazložitve ni mogoče preizkusiti.

Izrek

1.Tožbi se ugodi in se sklep predsednika Sveta Fundacije za invalidske in humanitarne organizacije št. 1081-19/2009 z dne 8. 12. 2009 ter sklep predsednika nadzornega odbora Fundacije za invalidske in humanitarne organizacije št. 371/2010 z dne 19. 4. 2010 odpravita in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje.

2.Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v znesku 420,00 EUR v 15 dneh, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka do plačila.

Obrazložitev

S prvostopenjskim aktom je Svet Fundacije za invalidske in humanitarne organizacije na podlagi 14.a člena Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije (Uradni list RS, št. 44/96, 47/97 in 102/07), 8. člena Pravil FIHO in 21. člena Pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev FIHO na 12. seji dne 7. 12. 2009 sprejel sklep, da se z razporeditvijo sredstev FIHO po javnem razpisu za leto 2010, tožeči stranki dodeli 179.400,00 €, v nadaljevanju izreka pa so navedeni konkretni zneski za programe in delovanje tožeče stranke. V obrazložitvi izpodbijanega sklepa je pod točko I. navedena vsebina splošnih okvirov za odločanje o razporeditvi vseh sredstev za leto 2010. Pod točko II. obrazložitve prvostopenjskega sklepa pa tožena stranka obravnava vlogo tožeče stranke. Tožena stranka pravi, da je tožeča stranka v vlogi na javni razpis za razporeditev sredstev FIHO za leto 2010, v svojem finančno ovrednotenem letnem delovnem programu zaprosila FIHO za 658.263,06 €, in sicer za so/financiranje:

- izvajanja posebnih socialnih programov in storitev v višini 344.560,00 €,

- delovanja v višini 22.6000,00 €,

- naložbe v osnovna sredstva in njihovo vzdrževanje pa v višini 291.103,06 €.

V vlogi je društvo v sklopu „posebni socialni program in storitve“ predstavilo sedem programov, od katerih jih je bilo 6 po ocenjevalnih listih ocenjeno pozitivno (od „zadovoljivo“ do „zelo dobro“). Ob upoštevanju prednosti pri izbiri financiranja posebnih socialnih programov in storitev invalidskih organizacij, so bili skladno z 10. členom Navodila razvrščeni v 1., 2. in 3. prednostno skupino. Pripravljeni program „A.“ ni bil sprejet v so/financiranje, ker je bil ocenjen negativno – program ni namenjen uporabnikom, ampak širši javnosti. Vlogi Društva B. je ugodeno tako, da se mu odobrijo sredstva za so/financiranje izvajanja šestih posebnih socialnih programov in storitev ter sredstva, za izvajanje delovanja. Višina dodeljenih sredstev za izvajanje delovanja na državni ravni ter izvajanja posebnih socialnih programov za leto 2010 predstavlja 1 % povečanje v primerjavi z dodeljenimi sredstvi za ta namen v letu 2009. Ocena delovanja temelji na izvedenem ocenjevanju po merilih, kot je navedeno v obrazložitvi pod I. ter upošteva realne materialne možnosti, omejitve in prednosti, tako kot pri ostalih obravnavanih vlogah invalidskih organizacij. Za naložbo v nakup prostorov za izvajanje programov društva sredstva niso bila odobrena. Naložba je bila ocenjena negativno, ker je bila upoštevana ugotovitev, da društvo za svojo dejavnost zadovoljivo uporablja dolgoročno najete poslovne prostore. Z občino ima od leta 2004 sklenjeno najemno pogodbo za nedoločen čas za prostore, ki so dostopni gibalno oviranim invalidom po razmeroma ugodnih pogojih. Ob izvajanju rednega letnega nadzora v letošnjem letu je bilo prav tako ugotovljeno, da ima društvo zagotovljene ustrezne prostore za izvajanje delovanja, posebne socialne programe pa izvaja na drugih lokacijah. Gre za predlog nakupa prostorov v III. gradbeni fazi, kar pomeni, da omenjena investicija s tem ne bi bila zaključena, saj bi za dokončanje potrebovali še dodatno dokumentacijo in dovoljenja, kar predstavlja dokončanje omenjene naložbe v časovno nedoločljiv rok. Omenjena investicija pomeni zagotovitev še večjih sredstev, ker gre za nakup prostorov v III. gradbeni fazi, ki v nadaljnjem postopku zahteva še pridobitev ustreznih dovoljenj za pričetek urejanja teh prostorov.

Tožeča stranka je vložila pritožbo zoper prvostopenjski sklep v tistem delu, v katerem s prijavo na razpis ni uspela. Pravi, da tožena stranka ni podala obrazložitve zavrnitve oziroma premalo odobrenih sredstev. Trdi, da je sklep pomanjkljiv in v ničemer ne obrazloži dodeljene višine sredstev. Iz obrazložitve sklepa ni mogoče razbrati, kako so bili posamezni programi ocenjeni in katera merila so bila upoštevana. Razbrati je možno le, da je bil program A. ocenjen negativno, češ, da ni namenjen uporabnikom. Proti tej trditvi protestira. Od 11 izvajalcev programa jih ima 9 lastno izkušnjo hendikepa, v letu 2010 so nameravali na programu zaposliti eno hendikepirano osebo, ki bi program koordinirala in razvijala naprej. Program pa je namenjen spodbujanju socialne integracije otrok s posebnimi potrebami v redne osnovne šole, kar se še kako nanaša na uporabnike. Skozi 2-letno izvajanje programa ugotavljajo, da obstajajo zelo velike potrebe po takšnih programih in da so znanja in izkušnje, ki jih hendikepirani izvajalci programa prinašajo v razrede, bistvenega pomena za ustvarjanje pogojev, ki pomenijo dejansko vključevanje otrok s posebnimi potrebami v šole in olajšujejo socialno integracijo, ki je eden bistvenih pogojev za dobro počutje hendikepiranih otrok v šoli in za uspešno učenje in doseganje smotra vzgoje in izobraževanja. Pri vsaki delavnici, ki so jo izvedli v letu 2009, teh pa je bilo 93, se najdejo otroci, ki se prepoznajo, v kateri od situacij iz programa A. V številnih razredih, ki so jih obiskali, so bili tudi otroci s posebnimi potrebami.

Pod točko 2. pritožbe pravi, da je bila v celoti zavrnjena tudi naložba, nakup pisarne za izvajanje dejavnosti in programov društva. Argumentacija za zavrnitev je neutemeljena. Pisarniški prostor, ki ga imajo v najemu je že nekaj časa pretesen za nemoteno delo. Obiskovalci pisarne ne morejo videti, da že štiri leta skladiščijo dokumentacijo, arhiv in pripomočke za delo, ki jih ne potrebujejo vsakodnevno v svojih kleteh in kleteh prijateljev, ki živijo v bližini. V letu 2010 načrtujejo zaposlitev dveh novih sodelavcev in v obstoječem prostoru ni možnosti za ureditev dveh dodatnih delovnih mest, poleg tega, dve sodelavki že sedaj nimata svojega delovnega mesta, ampak svoje delo opravljata na improvizirani mizi in na sejni mizi. Pisarna tudi ne omogoča nemotenega dela, saj je pravzaprav vsa pisarna en prostor in ne omogoča zasebnejših, intimnejših pogovorov med uporabniki, ki prihajajo v pisarno in strokovnimi sodelavci. Situacija je neprijetna, če se za isto mizo vrši pogovor med uporabnikom in strokovnim sodelavcem na enem koncu sejne mize, ter razgovori za asistente ali sestanek drugih sodelavcev na drugem koncu.

FIHO je v letu 2010 za investicije razdelila 2.326.839,97 €. Iz tabele, ki jo prilagajo pritožbi izhaja, da največje organizacije vsa leta prejemajo znatna sredstva, višina med posameznimi leti pa se razlikuje le minimalno. Od leta 2007, ko so prvič zaprosili za sredstva za nakup pisarne je bilo med največje organizacije razdeljenih 6.071.029 € (glej tabelo), znesek za nakup pisarne, ki bi zadovoljila njihove potrebe po prostoru predstavlja 4,7 % te vrednosti. Zaprošeni znesek za pisarno znaša 291.103,06 €.

Društvo B. prejme od vseh invalidskih organizacij najmanj sredstev za delovanje (za 2010 je manj prejelo le Društvo C., ki se prijavlja prvič). Kar tri organizacije so v razporeditvi sredstev za leto 2010 prejele celo več sredstev za delovanje (ena od teh več kot 16-krat več, kot tožeča stranka), kot za programe, kar bi moralo biti samo po sebi nevzdržno. Samo stroški revizije, ki je obvezna po zakonu, vsako leto predstavljajo strošek okrog 4.000 €. Društvo B. je od FIHO dobilo za delovanje 4.605,00 €, nekatera druga primerljiva društva, ki delujejo na državni ravni pa: 55-krat več, 33-krat več, 27-krat več, 10-krat več, 21-krat več, 16-krat več 3-krat več, 3-krat več, 5-krat več, 2-krat več, 2-krat več. Društvo Č. ima, npr. izhajajoč iz spletne strani, uradne ure še vedno 2-krat na teden po 2 uri, pa prejme 21-krat več sredstev kot tožeča stranka, ki zagotavljamo prisotnost vse dni v delovnem tednu vsaj 8 ur in je uporabnikom dosegljiva 24 ur na dan. Nekatera društva, ki prejmejo tudi 9 in več krat več sredstev kot tožeča stranka, delujejo celo brez redno zaposlenih ali z enim do dvema zaposlenima.

Za program D. je bilo zaprošenih 312.655 €, odobrenih pa 163.655,64 €. Zaprošena sredstva iz FIHO predstavljajo le 21 % vseh sredstev programa. Gre za sredstva, ki jih nikakor ne morejo pridobiti iz drugih virov. FIHO bi moral sofinancirati programe, ki prispevajo k realizaciji pravic človeka državljana in nediskriminaciji (Pravila FIHO). Stalnost programa, verifikacijska listina, standard kakovosti (SIQ), evalvacija programa in mednarodna priznanja pa dokazujejo, da izvajamo kvaliteten in potreben program. Društvo E. je za program „F.“ prejelo 149.531,91 €. Iz javno dostopnih podatkov Zavoda za zaposlovanje izhaja, da ima približno polovico manj zaposlenih asistentov kot tožeča stranka. Društvo G. je za program „H.“ prejelo 91.428,89 €. Iz njihove spletne strani pa izhaja, da imajo zaposlenih 12 asistentov, torej vsaj 7 x manj kot jih ima tožeča stranka. Vsi uporabljajo iste programe zaposlovanja, kar pomeni, da prejemajo tudi iste subvencije za zaposlovanje in imajo podobne vire financiranja, zato je nevzdržno, da je tožničin program financiran v toliko manjšem znesku glede na obseg storitve, ki se izvaja v programih osebne asistence in kaže na diskriminacijo društva B.

Iz sklepa je moč razbrati, da so letos prejeli 1 % sredstev več, glede na lansko leto. Iz tega zopet izhaja, da se pri dodelitvi sredstev ne upošteva kriterijev, ampak neki pavšali, ki ne ustrezajo dejanskim potrebam. Sklep ne vsebuje kriterijev, po katerih so bili programi ocenjeni od „zadovoljivo“ do „zelo dobro“, ne ve se, kateri so bili ocenjeni s posamezno oceno in po katerem kriteriju Svet oziroma Komisija FIHO določa višino sredstev, ki jih posameznemu programu odobri. Računsko sodišče, ki je v povzetek poročila o pravilnosti poslovanja fundacije v letih 2007 in 2008 izreklo mnenje s pridržkom, ker je ugotovilo, da fundacija ni poslovala v skladu s predpisi v naslednjih primerih: organi fundacije niso upoštevali Pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev Fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji in Navodil za uporabo meril pri ocenjevanju finančno ovrednotenih letnih delovnih programov invalidskih in humanitarnih organizacij, saj v predlogih, sklepih in drugod niso podrobneje obrazložili, kako so v postopkih upoštevali pravila in navodila pri ocenjevanju vlog prosilcev in razporejanju sredstev za socialne programe, delovanje in naložbe invalidskih in humanitarnih organizacij, da bi lahko ocenili objektivnost in transparentnost postopkov, čeprav so razporejali sredstva na podlagi opisnih meril v veljavnih internih aktih fundacije. Pritožnica pravi, da so njene trditve skladne tudi z oceno Računskega sodišča, ki je na strani 19 revizijskega poročila v točki 2.2.1.b navedlo:

„V 3. členu navodila za uporabo meril je določeno, da so organi fundacije v predlogih za razporeditev ali dodelitev sredstev in sklepih o razporeditvi oziroma delitvi sredstev invalidskim in humanitarnim organizacijam dolžni obrazložiti, kako so navodila upoštevali pri ocenjevanju. V sklepih o dodelitvi sredstev posameznim upravičencem je v obrazložitvenem delu navedeno:

splošne ugotovitve v zvezi z vsemi prispelimi vlogami,

v zvezi z dodelitvijo konkretnem upravičencu je naveden skupni znesek zaprošenih sredstev, njegova delitev na sredstva izvajanja programov, za delovanje in naložbe v osnovna sredstva ter navedbe podlag za odobritev sredstev.

Iz sklepov o razporeditvi oziroma dodelitvi sredstev je torej razvidno, katere so bile podlage za dodelitev sredstev, ne pa tudi, kako so bile te podlage upoštevane pri ocenjevanju, kar določa 3. člen navodila za uporabo meril. Tudi v drugi dokumentaciji ni bilo mogoče najti podrobnejših utemeljitev oziroma obrazložitev podlag in postopkov, da bi lahko preverili in potrdili, ali so bila merila upoštevana pri ocenjevanju in kako, kar je v nasprotju s 3. členom navodila za uporabo meril.“

Sklep in razporeditev za leto 2010 ni nič drugačen in vsi očitki še vedno držijo.

Z drugostopenjskim aktom je predsednik nadzornega odbora FIHO na podlagi 14.a člena Zakona o lastninskem preoblikovanju Loterije Slovenije in 28. a člena Pravil FIHO (Uradni list RS, št. 9/99, 89/99, 45/05 in 23/08) na 9. seji dne 8. 4. 2010 pritožbo zavrnil kot neutemeljeno. V obrazložitvi akta je navedeno, da je nadzorni odbor kot pritožbeni organ proučil navedbe v pritožbi, jih primerjal s podatki in ugotovitvami izpodbijanega sklepa ter proučil podatke iz vloge pritožnika na javni razpis ter vso razpoložljivo dokumentacijo v tej zadevi. Obrazložitev sklepa je razmeroma obsežna ter zadostno utemeljuje in pojasnjuje tako izvedeni postopek kot tudi vse podlage za sprejeto razporeditev sredstev v celoti, za področje invalidskih organizacij in dodelitev konkretni organizaciji. V zvezi z vlogo pritožnice so navedene vse bistvene ugotovitve in konkretne utemeljitve z ocenami vred, ki zadevajo odločitve o sredstvih za prijavljene programe, nakup pisarne in dejavnost organizacije. Tako ima obrazložitev izpodbijanega sklepa vse sestavine, ki jih določa 3. odstavek 21. člena Pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev FIHO. Po tej določbi se v obrazložitvi sklepa „navedejo poglavitvi materialno finančni in vsebinski razlogi za sprejeti sklep ter ugotovitve in ocene, ki utemeljujejo odločitev o obravnavani vlogi posamezne invalidske in humanitarne organizacije“. Zahteve po obširnejši obrazložitvi z vsemi posamičnimi podrobnostmi podlag in razlogov za opravičevanje ter utemeljevanje vsake posamezne ugotovitve in ocene, kot to terja pritožba, nimajo opore v prikazani veljavni ureditvi. Predlogu, da pritožbeni organ pritožnici s svojim sklepom dodeli manjkajoča sredstva glede na njegovo vlogo po javnem razpisu oziroma da se dodeli za posamezne namene in programe več sredstev, kot jih je dobila s sklepom sveta FIHO, ni mogoče ugoditi iz razloga, ker nadzorni odbor kot pritožbeni organ po veljavni pravni ureditvi take pristojnosti nima. Vsebinsko odločanje o razporeditvi sredstev fundacije invalidskim in humanitarnim organizacijam je po zakonu (ZLPLS), Odloku o ustanovitvi FIHO, Pravilih FIHO in Pravilniku o pogojih in merilih za uporabo sredstev FIHO v izključni pristojnosti Sveta fundacije. Po določbi 21.b člena navedenega pravilnika nadzorni odbor ob rešitvi pritožbe lahko svetu FIHO le naloži „da postopek dopolni in o vlogi ponovno odloči“ če sklep sveta odpravi „zaradi ugotovljenih bistvenih kršitev, pomanjkljivosti ali nejasnosti v izvedenem postopku“. Nadzorni odbor po preučitvi navedb pritožbe in preverjanju podatkov v vlogi pritožnice, pisni dokumentaciji v zvezi z izvedenim postopkom v organih fundacije in obrazložitvi sklepa sveta FIHO, ni ugotovil bistvenih kršitev, pomanjkljivosti ali nejasnosti v postopku, kot so definirane v prej omenjeni določbi pravilnika in bi opravičevale morebitno odpravo izpodbijanega sklepa.

Tožnica vlaga tožbo zoper sklep FIHO z dne 8. 12. 2009, v zvezi s sklepom nadzornega odbora FIHO z dne 19. 4. 2010. V tožbi pravi, da je izpodbijani sklep, ki ga je izdala tožena stranka, v celoti neobrazložen. Tožena stranka namreč z izpodbijanim sklepom še zdaleč ni zadostila svoji pojasnilni dolžnosti, saj ni z ničemer opredelila, kako je do dodeljene višine sredstev sploh prišla in na podlagi katerih kriterijev. Tožena stranka namreč ni obrazložila najmanj tega, kako je pri dodeljevanju sredstev tožeči stranki uporabila določbe Pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v Republiki Sloveniji (v nadaljevanju: Pravilnik) in določbe Navodila za uporabo meril pri ocenjevanju finančno vrednotenih letnih delovnih programov invalidskih in humanitarnih organizacij (v nadaljevanju: Navodilo). Ni namreč navedeno, zakaj je bil posamezen program ocenjen s posamezno oceno od zadovoljivo do zelo dobro. Nadalje ni pojasnjeno, zakaj je bil posamezni program razvrščen v prvo, drugo oziroma tretjo prednostno skupino. Pojasnjeno ni niti to, kateri od programov je razvrščen v katero skupino in kateri od programov, ki je bil ocenjen pozitivno, je bil ocenjen s kakšno oceno (od zadovoljivo do zelo dobro). Tožena stranka torej s podano obrazložitvijo izpodbijanega sklepa ne zadovolji kriterijev, ki jih je za obrazložitev podobnih odločb sprejela sodna praksa in ki temeljijo na argumentih ustavnopravne narave. V zvezi z navedenim se tako tožeča stranka sklicuje zlasti na sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. I U 505/2009 z dne 25. 11. 2009. V navedenem upravnem sporu je šlo namreč za spor praktično identične narave. Upravno sodišče je v podobnih primerih, ko je šlo za izpodbijanje aktov, na podlagi katerih so se delila javna sredstva, odločilo, da morajo biti obrazložitve dovolj konkretizirane, da lahko zadostijo argumentom ustavnopravne narave, to je načelu enakega obravnavanja. V takšnih primerih je namreč, glede na prakso Upravnega sodišča, potrebno upoštevati načelo enakosti pred zakonom, torej načelo enakih možnosti kandidatov, da konkurirajo za javna sredstva (2. odstavek 14. člena Ustave RS). Gre za varstvo enakosti pred zakonom v zvezi z uresničevanjem tožničine splošne svobode ravnanja (35. člen Ustave). V konkretnem primeru je namreč tožeča stranka društvo in ji javna sredstva glede na njihovo višino pomenijo pomembno možnost za uresničevanje splošne svobode delovanja (35. člen Ustave) in pravic invalidov (52. člen Ustave). O tem je Upravno sodišče izdalo sodbe v zadevah U 1104/2003, U 693/2003-14, U 45/2006, U 2158/2003. Zaradi pomena obravnavane dejavnosti za civilne interese članov društva (42. in 52. člen Ustave) in zaradi potrebe varstva načela enakega obravnavanja (2. odstavek 14. člena Ustave) je presoja zakonitosti dodeljevanja finančnih sredstev glede materialnopravnih in procesnih vprašanj stroga. Tako sodišče, glede na ustaljeno prakso, opravi presojo spoštovanja pravil ZUP o celovitosti, zadostni natančnosti in logičnosti utemeljitve ključnih dejanskih razlogov (214. člen ZUP) za izbiro ponudnika (primeroma sodbe Upravnega sodišča U 655/2002 in U 1650/2000), zlasti glede na vsebino pritožbenih ugovorov. V konkretnem primeru pa ne gre zgolj za kršitev procesnih pravic, vendar gre tudi za očiten manjko argumentacije tožene stranke, delno pa za nerazumno argumentacijo tožene stranke, ki pomeni napake pri uporabi materialnega prava, o čemer je Upravno sodišče že odločilo v zadevah U 568/2004 in U 1757/2003. Ker izpodbijani akt in tudi drugostopenjski akt nimata nobene obrazložitve, torej ne zadostita standardom 214. člena ZUP in standardom ustavne presoje, je izpodbijani akt nezakonit, ker v obrazložitvi ni ugotovljenega dejanskega stanja, na katerega je odločitev oprta (2. točka 1. odstavka 214. člena ZUP), in ker ni razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo (5. točka 1. odstavka 214. člena ZUP). Poleg tega je tožena stranka, ker ni odgovorila na pritožbene navedbe glede pomanjkljive obrazložitve, kar je relevanten pritožbeni ugovor z vidika varstva pred diskriminacijo (2. odstavek 14. člena Ustave), kršila določbo 2. odstavka 254. člena ZUP, posledično pa je kršena pravica tožeče stranke do enakega varstva pravic (22. člen Ustave) oziroma splošno načelo enakosti pred zakonom in pravica do učinkovitega pravnega sredstva. Tudi pravica do sodnega varstva v upravnem sporu (23. člen Ustave) je namreč odvisna od tega, ali je izpodbijani akt ustrezno obrazložen, saj brez tega upravni spor nima nobenega smisla (glej npr. tudi sodbo Upravnega sodišča I U 505/2009). Glede na zgoraj navedeno je očitno, da so kršene tudi človekove pravice in temeljne svoboščine tožeče stranke. Ustavne svoboščine tožeče stranke pa so kršene tudi zato, ker je tožeča stranka v postopku odločanja o dodelitvi sredstev diskriminirana na podlagi političnega prepričanja. Takšna diskriminacija je toženi stranki omogočena zlasti zato, ker so merila za dodelitev sredstev, ki jih uporablja FIHO, netransparentna in omogočajo vsakovrstne arbitrarne odločitve. Zlasti pa sta sporna 18. in 20. člen Pravilnika, saj navedeni določbi določata, da se skupine invalidskih in humanitarnih organizacij posebej medsebojno usklajujejo po načelih solidarnosti in vzajemnosti v okviru razpoložljivih sredstev in nato na podlagi takšnega usklajevanja pošljejo predloge komisiji, ki mora te usklajene predloge skladno z 20. členom Pravilnika upoštevati. Vendar pa je potrebno poudariti, da je takšno usklajevanje v domeni zgolj izbranih invalidskih organizacij, med katere pa tožeča stranka žal (ali na srečo) ne spada, saj ji je dostop na takšno usklajevanje celo prepovedan. Slednje dejstvo že samo po sebi govori o spornosti takšnega sestankovanja, o takšnih sestankih in o prepovedi udeležbe, pa lahko več pojasni zakonita zastopnica tožeče stranke, I.I. Posledično je potrebno ugotoviti, da so prejemnice največ sredstev prav tiste invalidske organizacije, ki imajo na pomembnih mestih v FIHO svoje funkcionarje in ki tako ščitijo druga drugo in zakrivajo svoje netransparentno delovanje. Da je temu v resnici tako, je izpostavilo tudi Računsko sodišče RS, ki je v revizijskem poročilu z dne 9. 11. 2009, številka 1218-5/2008-27, o poslovanju FIHO izreklo mnenje s pridržkom, to pa zato, ker organi fundacije niso upoštevali niti Pravilnika niti Navodil. Računsko sodišče je podalo tudi priporočila, ki gredo v smeri, da mora tožena stranka pripraviti merila za objektivnejše ocenjevanje in vrednotenje vlog, ki jih bo uporabila pri razporejanju finančnih sredstev uporabnikom. O gornjih anomalijah se je izrekla tudi Komisija za preprečevanje korupcije, ki je Vlado RS dne 22. 4. 2010 pozvala k sistemski ureditvi teh vprašanj in k imenovanju medresorske delovne skupine. Tožena stranka ne spoštuje odločb sodišča, in tudi v nadaljevanju ne izda ustrezno obrazloženih sklepov. Nadalje tako Pravilnik kot tudi Navodila ne dajejo nobene podlage za „negativno oceno“ naložbe. Nadzorni odbor FIHO, v svojem sklepu z dne 19. 4. 2010, s katerim je zavrgel pritožbo tožene stranke zoper prvostopenjski sklep, ne podaja prav nobene nadaljnje obrazložitve in se zahtevi po obširnejši obrazložitvi ogne z enostavno navedbo, da ta „nima opore v prikazani veljavni ureditvi“. Glede na to, da lahko Upravno sodišče v takšnem primeru, kot je predmetni, sklep le odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovno odločanje, je potrebno ugotoviti, da s takim postopanjem sodišča tožeča stranka ne bo dosegla tistega, kar s to tožbo želi. V primeru kandidiranja za sredstva FIHO v preteklem letu je bilo namreč, kot že pojasnjeno s sodbo, opr. št. I U 505/2009 z dne 25. 11. 2009, odločeno, da se sklep tožene stranke odpravi in zadeva vrne toženi stranki v ponovno odločanje, vendar tožena stranka ni želela ponovno odločiti. Tako je bila tožeča stranka prisiljena vložiti še eno tožbo, to pa zaradi plačila kot posledice molka organa. Predlaga, da sodišče odloči tako, da prisodi tožnici predlagani znesek, podrejeno pa predlaga odpravo prvostopenjskega sklepa in vrnitev zadeve v ponovno odločanje. Zahteva povrnitev stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo tožena stranka pravi, da se zastavlja vprašanje, ali je tožba pravilna in utemeljena glede na znano dejstvo, da je naslovno sodišče v sodbi št. I U 505/2009-7 z dne 25. 11. 2009, v enakovrstni zadevi med istima strankama, brez kakršnegakoli pojasnil označilo kot toženo stranko Republiko Slovenijo. Dne 3. 2. 2010 je fundacija vložila zahtevo za popravo sodbe, ker meni, da je nepojasnjena sprememba statusa tožene stranke mimo volje in navedb obeh strank v postopku nedopustna in tudi napačna. Že takrat je bilo opozorjeno, da bi moralo naslovno sodišče vloženo tožbo zavreči, če v tožbi navedeni toženi stranki sodišče ne priznava pasivne legitimacije.

Sodišče o navedeni zahtevi za popravo sodbe doslej še ni odločilo. Torej še ni jasnega stališča, ali naj v obravnavanem primeru obvelja dolgoletna praksa, ko je Upravno sodišče vedno kot toženo ali tožečo stranko sprejemalo Fundacijo za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v RS kot samostojno pravno osebo, ali pa naj velja kot stranka v postopku pred sodiščem namesto Fundacije neposredno Republika Slovenija. Ista tožeča stranka je v zadevi I U 287/2010 kot toženo stranko navedla dve samostojni pravni osebi: Republiko Slovenijo in hkrati Fundacijo za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v RS. V celotni tožbi je bistveno vprašanje ali za vsebino in sestavine obrazložitve izpodbijanega sklepa velja določba 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku. Tožba očitno ne upošteva veljavne ureditve postopka priprave in sprejemanja odločitve o razporejanju sredstev fundacije invalidskim in humanitarnim organizacijam na podlagi javnega razpisa. Nova ureditev po noveli ZLPLS je veljala v času priprave in sprejema sklepa o razporeditvi sredstev fundacije za leto 2010, s tem pa tudi za sklep, ki je predmet tega upravnega spora. Že na podlagi poprejšnje ureditve, zlasti pa še po uveljaviti novele ZLPLS, povsem nedvoumno velja, da organi fundacije v postopku razporejanja sredstev invalidskim in humanitarnim organizacijam ne uporabljajo ZUP-a, temveč ravnajo po pravilih posebnega postopka, ki ga določa ZLPLS in na njegovi podlagi pravilnik fundacije. Ob pripravi in sprejemanju novele ZLPLS v letu 2007 je bilo sproženo in obravnavano tudi vprašanje določnejše ureditve pravil postopka pri odločanju o razporejanju sredstev FIHO. Novela ZLPLS potrjuje že prej postavljeno temeljno razmerje med ZLPLS in zakonom o ustanovah (v tretjem odstavku 8. člena ZLPLS je posebej določeno, da se za vsebino ustanovitvenega akta fundacije uporabljajo določbe Zakona o ustanovah, kolikor v ZLPLS ni določeno drugače, 17. člen ZLPLS pa v povezavi s tem že določa, da se za poslovanje fundacije uporabljajo določbe Zakona o ustanovah, kolikor ZLPLS ne določa drugače). Ta dograditev dosedanje ureditve očitno ne gre v smer, ki bi pomenila približevanje upravni strukturi oziroma analogno uporabo upravnega prava, temveč na svojem področju sledi temeljni koncepciji uporabe pravil, ki veljajo za ustanove. Tako je še bolj očitno, da v celotni koncepciji statusa in delovanja fundacije neposredno ali subsidiarno nastopa zgolj razmerje med ZLPLS in zakonom o ustanovah – nikjer pa ni bilo normativno izraženo niti mišljeno razmerje uporabe še tretjega zakona (ZUP). Izključitev upravnega postopka po ZUP je nedvomno izražena že v prvi določbi 14.a člena: „Postopek odločanja o vlogah za razporeditev sredstev fundacij se ureja s tem zakonom in pravilnikom iz 2. odstavka 11. člena tega zakona.“ Tudi iz drugih elementov postopka, ki jih posebej ureja novi 14.a člen, nedvomno izhaja intenca zakona, da normativno določi možnost neposredne uporabe ZUP v postopku organov fundacije. Sistemski odmik od morebitne analogije v upravnem postopku je očiten že s tem, da se pritožbeni organ ne oblikuje z zakonom niti ne sledi sicer drugostopenjski upravni pritožbeni hierarhiji. Zoper odločitev tega pritožbenega organa ni pravnega sredstva, saj je glede na avtonomni status fundacije – izven okvira upravne strukture – tudi dokončna. Neposredno 14.a člen kot svojo posebno ureditev določa strukturo pisne odločitve z obveznimi sestavinami (pravna podlaga, izrek, obrazložitev ter pravni pouk). Smiselno določena raba določb drugega zakona v nekem področnem zakonu prihaja v poštev le kot vsebinsko privzeta norma, ki s tem postane sestavina področnega zakona in se uporablja z močjo tega zakona, pri čemer se smiselno prilagodi značilnostim konkretnega področja kot posebej izrecno urejena analogija. Sklicuje se na določilo 3. odstavka 21. člena Pravilnika o meritvah in pogojih za uporabo sredstev FIHO. Ob tem je jasno, da ni pravne obveznosti za obširnejšo obrazložitev z vsemi posamičnimi podrobnostmi podlag in razlogov za opravičevanje ter utemeljevanje vsake posamezne ugotovitve in ocene, kot to terja tožba. V zvezi s številnimi sklicevanji na upravni postopek v prejšnjih sodnih odločbah iz let 2000 in naprej je potrebno ugotoviti, da so bile obrazložitve teh sodb večkrat neenotne in so različno opredeljevale razloge za uporabo ZUP ter so tudi neenotno ocenjevale svoje sklepe o tem, ali je ZUP-u v posameznih primerih zadoščeno ali ne. Ob navedbah tožbe opozoriti še na nekatere druge značilnosti sodbe in njihova stališča, ki zadevajo zadostnost in utemeljenost obrazložitev dosedanjih sklepov fundacije o razporeditvi sredstev po javnem razpisu. V sodbi št. U 614/2007-14 z dne 15. 4. 2009 – ki je sicer še izhajala tudi iz določbe 214. člena ZUP – je bilo namreč izrecno ugotovljeno: „Po presoji sodišča obrazložitev izpodbijanega sklepa vsebuje vse, kar določa 214. člen ZUP“ (na 4. strani obrazložitve). Navedena obrazložitev, ki je bila predmet presoje Upravnega sodišča po tožbi iste tožeče stranke (društva B.), ima po vsebini in obsegu enake značilnosti kot tozadevne obrazložitve kasnejših sklepov in so se praktično zgledovale prav po elementih te obrazložitve. Tudi obrazložitev izpodbijanega sklepa v aktualni tožbi ima vse tam omenjene sestavine oziroma jih celo presega. Tudi če bi sicer še upoštevali določbo 214. člena ZUP, torej ni mogoče utemeljevati razlogov, da je taka obrazložitev z njo v nasprotju. V nadaljevanju obrazložitve iste sodbe še navaja: „Tožena stranka je obrazložila in navedla razloge, zakaj je tožniku dodelila sredstva za določene programe, prav tako je navedla razloge zakaj ni dodelila sredstev ostalim programom, pri vsakem programu je tako navedla svoje razloge. Pri določitvi višine sredstev tožniku za posamezni program pa je tožena stranka upoštevala višino razpoložljivih sredstev tako za invalidske kot humanitarne organizacije, navedla pa je tudi, koliko vlog je prispelo na javni razpis in kako so bila sredstva razdeljena med invalidske organizacije oziroma humanitarne organizacije, koliko je ostalo obveznih rezervnih nerazporejenih sredstev, prikazala je tudi koliko sredstev je bilo namenjenih posameznim vrstam programov. Po presoji sodišča je tožena stranka upravičeno prikazala podatke vlog in razporeditev sredstev, saj je to potrebno in nujno, ker je razporeditev sredstev odvisna tudi od števila vlog, od višine zaprošenih sredstev in razpoložljivih sredstev“. Gre tako očitno za povsem enake elemente obrazložitve kot so vsebovani tudi v obrazložitvi izpodbijanega sklepa – čeprav bi bila glede na novo izrecno določitev elementov obrazložitve v 21. členu Pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev FIHO lahko tudi nekoliko enostavnejša in manj podrobna. Nadalje obrazložitev sodbe U 914/2007-14 navaja: „Tudi pri vseh ostalih postavkah, za katere tožena stranka ni dodelila oz. ni dodelila sredstev v celoti, navaja svoje razloge“.Na 11. strani obrazložitve je navedeno določno stališče, da sodišče „v delu, ki se nanaša na uporabo kriterijev in meril za strokovno presojo programov, ki kandidirajo na javnem razpisu,“ pušča pristojnemu organu „določeno polje proste presoje“. Še pred tem pa (na 10. strani) na podlagi posebne razlage 2. odstavka 21. člena Pravilnika pripiše invalidskim in humanitarnim organizacijam (kandidatom) dolžnost, da komisiji predložijo „strokovno oblikovane in utemeljene predloge za dodelitev sredstev“. To pomeni, da je uspešnost predlogov odvisna predvsem od kandidatov samih in ne komisije, ki jih na podlagi 1. odstavka 19. člena Pravilnika „prouči“ in upošteva „po prosti presoji“. Tudi te navedbe je seveda potrebno presojati historično, saj so bile oblikovane v okviru domnevne uporabe ZUP-a oz. njegovega 214. člena. Obrazložitev izpodbijanega sklepa ima vse sestavine, ki jih določa 3. odstavek 21. člena Pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev FIHO. Obrazložitev ima dva dela; pod I. je obrazložen prvi del elementov obrazložitve, ki se nanašajo na splošne oziroma poglavitne materialno finančne in vsebinske razloge, pod II. pa navede ugotovitve in ocene, ki se nanašajo na vlogo tožeče stranke. Potencirane zahteve tožbe, da bi morala obrazložitev navesti v podrobnostih, „zakaj je bil posamezen program ocenjen s posamezno oceno od zadovoljivo do zelo dobro,“ nimajo pravne podlage, kajti nikjer ni določeno, da bi morala obrazložitev vsebovati tudi take podrobnosti. Upoštevati je dejstvo, da ne obstaja noben akt, ki bi opredeljeval konkretne posamezne podlage za posamezne stopnje predvidenih ocen in je to prepuščeno strokovnosti in sposobnosti članov komisije, ki prouči podatke vlog na javni razpis in pripravlja predlog za odločitev na seji sveta FIHO. Tudi sicer si je sistemsko in praktično nerealno predstavljati, da bi za vso množico meril in njihovo uporabo v še večji množici posebnih programov in zahtev bilo možno oblikovati nekakšen zelo obsežen in natančen seznam opredelitev podlag posameznih socialnih programov in storitev. Ob tej realnosti je potrebno zavrniti zahteve tožeče stranke, da bi obrazložitev morala do skrajnosti navesti vse take in druge podrobnosti (čeprav jih pravna ureditev ne zahteva) zaradi preglednosti in možnosti preizkušenja utemeljenosti ter pravilnosti sklepa. Vse podrobnosti ocenjevanja so razvidne iz posebnega ocenjevalnega lista, ki je sestavina obstoječe dokumentacije v zadevnem spisu – in ni niti dolžnosti, da se vse podrobnosti iz ocenjevalnega lista izrazijo v obrazložitvi sklepa. Ob takih tožbenih navedbah si ni mogoče predstavljati, kaj ima s tem opraviti ustavno načelo enakosti pred zakonom, saj noben zakon tožeče stranke ne postavlja v neenakopraven položaj; prav tako ni razumljivih razlogov oziroma dokazil, da je prav tožeča stranka, v primerjavi za drugimi organizacijami, prizadeta glede enakega varstva pravic in pravice do sodnega varstva (pri upravnem sodišču), ko pa se teh pravic praktično neovirano poslužuje v neprimerljivo večji meri kot drugi enakopravni subjekti. Še posebej problematična je navedba tožbe, da so „ustavne svoboščine tožeče stranke kršen tudi zato, ker je tožeča stranka v postopku odločanja o dodelitvi sredstev diskriminirana na podlagi političnega prepričanja“ (poudarjeni tisk v besedilu tožbe). O tem tožba sicer ne nudi nobenih dejstev in dokazov za kakšno politično prepričanje tožeče stranke naj bi šlo. Politično prepričanje je stvar posameznika in je nerazumljivo, da se politično prepričanje enostavno pripisuje tožeči stranki, torej društvu. Je pa tako navajanje domnevno odraz lastnega prepričanja, da tožeča stranka dejansko deluje politično in občutka, da pri tem nima pričakovane podpore drugih invalidskih organizacij, kar je moč sklepati iz njenega ravnanja, ko nenehno oblikuje in razpošilja na množico naslovov najvišjih institucij vseh vej oblasti v državi številne vloge in druge intervencije, v katerih na svoj način negativno ilustrira razmere in dogajanja predvsem na področju delovanja invalidskih organizacij, ob tem pa v podobnem smislu na svoj način „politično“ nastopa tudi proti toženi stranki. Po določbah 18. člena imajo organizacije možnost, da se obe skupini organizacij vsaka „posebej medsebojno usklajujta po načelih solidarnosti in vzajemnosti v okviru razpoložljivih sredstev“. Svoje predloge pa ločeno „posredujeta komisijama“. Ko pristojni organ po določbi 20. člena Pravilnika pripravi za svet fundacije predlog za razporeditev sredstev FIHO in pri tem upošteva usklajene predloge po 18. členu tega Pravilnika. Vključevanje načela solidarnosti in vzajemnosti ter sodelovanje zainteresiranih invalidskih in humanitarnih organizacij ne more biti sporno in je vgrajeno v samo bistvo poslanstva in delovanja fundacije. Tako ni podlage za trditev tožeče stranke, da „pri takšnem protipravnem dogovarjanju ne bi želela sodelovati“. V dosedanji praksi se je posvetovanje in usklajevanje izkazalo za potrebno in koristno ter je v znatno pomoč pristojnima komisijama in svetu fundacije pri pripravi predloga razporeditve sredstev fundacije in njegovim sprejetju. Dodeljena sredstva so na društvu B. iz leta v leto izrazito povečevala v razmerjih, ki jih ne dosegajo druge invalidske organizacije. Dodeljena sredstva so se v letu 2000 v primerjavi z letom 1999 povečale za 150 %, v letu 2001 v primerjavi z letom 2000 za 200 %, v letu 2002 za 65 %, v letu 2003 za 132 %, v letu 2004 za 67 %, v letu 2005 za 123 %, v letu 2006 za 48 %, v letu 2007 za 2 %, za leto 2008 pa so bila z letnim sklepom dodeljena sredstva v primerljivi višini kot v letu 2007 oziroma so bila dosežena 99,04 % kot logična posledica zaradi zmanjšanja razpisnih sredstev. Tako je potrebno izpostaviti dejstvo, da je Računsko sodišče ob ugotovitvi o v določenem smislu pomanjkljivih obrazložitvah razporeditvenih sklepov tudi zapisalo dodatek „čeprav so razporejali sredstva na podlagi opisni meril v veljavnih internih aktih fundacije“. To dejstvo govori proti očitkom tožeče stranke, da merila niso bila uporabljena. Nadalje Računsko sodišče navaja: „v teh aktih niso bila predvidena in izdelana taka merila, kriteriji in standardi, da bi s točkovanjem ali na drugačen metodološko utemeljen način zagotovil enakopraven dostop in transparentno razporeditev sredstev fundacije“. Slednja ugotovitev jasno izraža dejstvo, da ustrezna metodologija dejansko ne obstoja in torej očitki tožeče stranke, da ni ravnala po taki metodologiji, dejansko izzvenijo v prazno. Tožena stranka je računskemu sodišču podala odzivno poročilo 9. 2. 2010, kjer je prikazala svoj načrt aktivnosti v skladu z usmeritvami in priporočili računskega sodišča. Računsko sodišče je odzivno poročilo preučilo in ga sprejelo kot zadovoljivo. Tožena stranka že tekoče pripravlja in izvaja aktivnosti, ki naj bi postopno realizirale zastavljene naloge, kot so opredeljene v sprejetem načrtu. Tožeča stranka v 4. točki tožbe navaja negativne domneve o ravnanju tožene stranke ob ponovni obravnavi zadeve I U 505/2009 z navedbo, da „tožena stranka ni želela ponovno odločiti“, na tej podlagi pa utemeljuje predlog, da sodišče odloči tako, da „toženi stranki naloži“, da ta tožeči stranki plača razliko od polne vsote sredstev, za katere je tožeča stranka zaprosila za leto 2010. V zvezi s temi navedbami je očitek neutemeljen, saj je tožena stranka ravnala skladno z določbami Zakona o upravnem sporu in to naslovnemu sodišču tudi ustrezno pojasnila s svojim dopisom št. 313/2010 z dne 6. 4. 2010, na katerega se sklicuje in ga ne podaja ponovno. Sicer opozarja, da za zahtevo tožeče stranke ni podan temeljni pogoj, določen v prvem odstavku 65. člena ZUS-1, da je mogoče s sodbo odločiti o stvari „če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago“. Pripadnost takega zneska kot iztožljive pravice ni določena v nobenem veljavnem predpisu; tožnik ima po veljavni pravni ureditvi le pravico, da se s svojo vlogo priglasi na zadevni javni razpis in je potem rezultat prijavljenih potreb odvisen od izpolnjevanja pogojev, kriterijev in meril, finančni rezultat pa predvsem od vsote razpoložljivih sredstev. Tako nobena prijavljena organizacija niti teoretično ne more vnaprej izračunati, koliko sredstev iz javnega razpisa lahko pričakuje. Podobno stališče je zavzelo tudi naslovno sodišče, ko je v obrazložitvi sodbe št. U 914/2007-14 z dne 15. 4. 2009, kjer je zapisalo da „je razporeditev sredstev odvisna tudi od števila vlog, od višine zaprošenih sredstev in razpoložljivih sredstev“.

Obrazložitev k prvi točki izreka:

Tožba je utemeljena.

Med strankama ni sporno, da je tožeča stranka invalidska organizacija po Zakonu o invalidskih organizacijah (ZInvO, Uradni list RS, št. 108/2002 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami). Tožena stranka ima z zakonom dodeljeno pristojnost in dolžnost, da razporeja sredstva na posamezne uporabnike, med katere spadajo tudi invalidske organizacije (1. odstavek 11. člena in 1. odstavek 14. člena ZLPLS ter 10. člen Odloka o ustanovitvi FIHO – v nadaljevanju: Odlok, Uradni list RS, št. 9/1998). To je njena „osnovna“ dejavnost, sredstva pa uporablja „izključno“ za financiranje invalidskih (in humanitarnih oziroma športnih) organizacij (1. odstavek 14. člena ZLPLS). Za razrešitev ključne sporne okoliščine med strankama pa je bolj kot omenjena ključna naloga FIHO glede razporejanja sredstev med omenjene organizacije pomembna pravna narava pravnega interesa tožeče stranke do sofinanciranja njenih dejavnosti iz sredstev FIHO. Pravna narava interesa oziroma pravice tožeče stranke namreč ob upoštevanju zakonskih in podzakonskih določb ter Ustave določa tudi okvire in standarde glede obrazlaganja predmetnih odločitev tožene stranke. S tega vidika je bistveno določilo 27. člena ZInvO, ki v prvem odstavku opredeljuje, iz katerih virov invalidska organizacija lahko pridobiva sredstva za svoje delovanje (in programe) in med 6 alinejami so tudi proračunska in druga javna sredstva (5. alinea 1. odstavka 27. člena ZInvO). V drugem odstavku istega člena pa je navedeno, da poleg virov iz prejšnjega člena lahko invalidska organizacija pridobiva sredstva za svoje delovanje in naložbe v osnovna sredstva tudi iz sredstev FIHO. Tožeča stranka ima torej pravno zavarovani interes oziroma pravico v zakonu, da konkurira za sredstva za svoje delovanje in programe preko FIHO. Javno pravni nameni in pomeni delovanja invalidskih organizacij so opredeljeni v I. poglavju ZInvO ter v členu 10. ZInvO in imajo glede na zakonsko opredeljeni namen neposredno zvezo z uresničevanjem ustavnih pravic do varstva invalidov in pravice do izobraževanja ter usposabljanja za dejavno življenje iz 1. in 2. odstavka 52. člena Ustave, četudi sredstva FIHO niso edini vir financiranja invalidskih organizacij. Iz podatkov v spisu izhaja, da so sredstva, ki jih tožena stranka razdeljuje med invalidske organizacije, velika, zato po oceni sodišča brez dvoma pomenijo pomemben dejavnik vpliva za uresničevanje pravic iz 52. člena Ustave in tudi splošne svobode ravnanja (35. člen ustave) ter združevanja invalidov iz 2. odstavka 42. člena Ustave za posamezne invalidske organizacije. Zaradi tega je v postopkih odločanja v tovrstnih zadevah relevantno tudi splošno pravno načelo varstva enakosti pred zakonom (2. odstavek 14. člena Ustave) oziroma prepoved diskriminacije – to je tiste diskriminacije, ki nima objektivno upravičene podlage, na kar je sodišče opozorilo že v upravno-sodni praksi, na katero se sklicuje tožeča stranka. Upravno sodišče je tudi po sprejemu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni lsit RS, št. 105/2006, 62/2010) tovrstne tožbe invalidskih organizacij sprejelo v obravnavo (na primer sodba v zadevi I U 505/2009 in nekatere druge, ki jih omenja tožeča stranka), čeprav ZUS-1 temelji na konceptu, da je upravni spor dopusten bodisi, če je izpodbijani akt upravni akt po 2. odstavku 2. člena ZUS-1 (v zvezi z prvim odstavkom 2. člena ZUS-1), ki posega v neko pravico, pravni položaj ali obveznost stranke v smislu 23. člena Ustave, ali pa če ne gre za upravni akt, a zakon določa, da Upravno sodišče odloča o zakonitosti akta v upravnem sporu (drugi stavek 1. odstavka 2. člena ZUS-1). Ker ZLPLS in tudi ZInvO ne določata, da je zoper odločitev drugostopenjskega organa dopusten upravni spor, iz omenjene upravno-sodne prakse izhaja, da je Upravno sodišče upoštevalo, da so tovrstni akti, izdani v postopkih razporejanja sredstev invalidskim organizacijam upravni akti v smislu 2. odstavka 2. člena ZUS-1. Ker je izpodbijani sklep upravni akt, to pomeni tudi, da gre za upravno zadevo in ta razlaga, ki zaradi sodnega postopka primarno izhaja iz ZUS-1, se ujema tudi z opredelitvijo upravne zadeve v Zakonu o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami), ki je primarnega pomena za upravne organe. Po določilu 2. odstavka 2. člena ZUP se namreč šteje, da gre za upravno stvar, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek oziroma če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Zgoraj navedeni ustavno-pravni okvir opredeljuje varstvo javnega interesa, zaradi česar je treba tudi po ZUP šteti, da gre v tovrstnem primeru za upravno stvar; poleg tega pa je za obravnavani primer relevantno tudi določilo 1. odstavka 14.a člena ZLPLS, ki pravi, da se postopek odločanja o vlogah za razporeditev sredstev fundacij, ureja z ZLPLS in pravilnikom (2. odstavek 11. člena ZLPLS). Če ZLPLS in pravilnik posameznega vprašanja postopka ne urejata, se „smiselno“ uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek. To pa pomeni, da je zakonodajalec v skladu z 1. odstavkom 3. člena ZUP posamezna vprašanja upravnega postopka za predmetno upravno področje v posebnem zakonu drugače uredil, kot je urejeno v ZUP, ker je upošteval, da je za postopanje na tem upravnem področju to potrebno. Zakonska določba, ki določeno vprašanje drugače ureja kot ZUP, je določba 1. odstavka 14a. člena ZLPLS, ki daje zakonsko pooblastilo toženi stranki, da postopek odločanja o vlogah uredi s pravilnikom, in določba 3. odstavka 14a. člena ZLPLS, ki daje zakonsko pooblastilo za odločanje o pritožbi toženi s stranki, da to uredi s pravili. Obema podzakonskima predpisoma da soglasje Državni zbor (3. odstavek 11. člena in 1. odstavek 14. člena ZLPLS). Zakonodajalec je sicer v določilu 3. odstavka 14.a člena ZLPLS izrecno predpisal, da mora imeti prvostopenjski akt obrazložitev, kar ustreza določbi 3. odstavka 210. člena ZUP, vendar pa je na podlagi zakonskega pooblastila in s soglasjem Državnega zbora tožena stranka na specifičen način (glede na vsebino 214. člena ZUP) uredila sestavine obrazložitve. Po določilu 3. alinee 3. odstavka 21. člena Pravilnika o merilih in pogojih za uporabo sredstev fundacije za financiranje invalidskih in humanitarnih organizacij v RS (Uradni list RS, št. 92/1998 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) morajo biti v obrazložitvi sklepa navedeni „poglavitni materialno finančni in vsebinski razlogi za sprejem sklepa ter ugotovitve in ocene, ki utemeljujejo odločitev o obravnavani vlogi posamezne invalidske in humanitarne organizacije“. Ker med strankama niti ni sporna zakonitost oziroma ustavnost določila 3. alinee 3. odstavka 21. člena Pravilnika in ker tudi sodišče nima pomisleka, da zahteva po „poglavitnih materialno finančnih in vsebinskih razlogiv za odločitev ter ugotovitve in ocene, ki utemeljujejo odločitev“ ne bi ustrezalo zgoraj postavljenim ustavnopravnim okvirom, mora sodišče za razrešitev tega upravnega spora presoditi samo, ali je tožena stranka z obrazložitvijo, kakršna je v izpodbijanem aktu, izpolnila zahtevo oziroma standard iz tega določila podzakonskega akta, ali ni. Tožeča stranka pravi, da ne, tožena stranka pa temu oporeka.

V tej presoji sodišče ugotavlja, da zahteve po „poglavitnih materialno finančnih in vsebinskih razlogih za odločitev“ ni mogoče omejiti na okoliščine, ki zadevajo vse vloge, ki so vključene v razporeditev sredstev, ampak ta zahteva zadeva tudi konkretno odločitev o posamični vlogi, kajti „ugotovitve in ocene“ tvorijo dejansko stanje, „razlogi za odločitev“ pa pomenijo supsumcijo dejanskega stanja na zakonski dejanski stan, ki je v konkretnem primeru opredeljen z merili in pogoji v Pravilniku. To pomeni, da šele trije elementi skupaj, to pa so: (ugotovljena) dejstva, ocene o programih in razlogi za odločitev, lahko tvorijo zadostno obrazložitev v smislu 3. odstavka 14a. člena ZLPLS. Na podlagi te razlage sodišče ugotavlja, da je obrazložitev pod točko I. izpodbijanega sklepa sicer potrebna, ker je odločanje v posamičnem primeru po naravi stvari v teh primerih vezano na odločanje o drugih vlogah in na omejena finančna sredstva, vendar pa ta del obrazložitve ni bistven oziroma ne more biti zadosten. Bistvena bi morala biti vsebina obrazložitve, ki je neposredno vezana na vlogo tožnice. To je vsebina iz točke II. izpodbijanega sklepa. Ta pa v konkretnem primeru zajema ocene programov, vendar pavšalno, ker iz obrazložitve ni razvidno, kakšne ocene so dobili posamezni programi, čeprav so bile te ocene 6 programom v postopku ocenjevanja dane, kot navaja tožena stranka v odgovoru na tožbo in v obrazložitvi sklepa. Nadalje sklep vsebuje razlog, da program A. ni dobil pozitivne ocene, ker ni namenjen uporabnikom, in tudi odločitev glede naložbe za nakup prostorov vsebuje dejstva in razlog, zakaj ta sredstva niso bila odobrena in sicer ker društvo zadovoljivo uporablja dolgoročno najete prostore. To je vse, kar vsebuje bistveni del obrazložitve iz I. točke obrazložitve, čeprav ima sicer sklep 3 in pol gosto tipkane strani. Tožeča stranka je zoper vse zavrnjene elemente vloge argumentirano ugovarjala v pritožbi in pri tem vztraja tudi v tožbi. Na tej podlagi sodišče ugotavlja, da takšne obrazložitve izpodbijanega sklepa ne more preizkusiti z vidika njene zakonitosti, ker ni zadostna. Glavni razlog, da sodišče ne more preizkusiti tega sklepa, pa je v tem, da v obrazložitvi pod točko I. pri posameznem elementu presoje ni navedeno nobeno merilo ali pogoj iz materialnega prava, ki so urejeni v Pravilniku, čeprav mora tožena stranka že po določbi 1. odstavka 14. člena ZLPLS uporabljati sredstva v skladu z merili in pogoji iz Pravilnika. Določilo 3. odstavka 21. člena Pravilnika sicer izrecno ne navaja, da mora obrazložitev obsegati „navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba“, kot to določa na primer 4. točka 214. člena ZUP, vendar pa to izhaja že iz same narave kakršnega koli pravnega odločanja. Tožena stranka mora namreč v aktu ugotoviti dejstva in navesti razloge, ki so pravno relevantni in ne gre za ugotavljanje katerih koli dejstev in razlogov, zato če v obrazložitvi ni nobene pravne podlage za merila, ki jih je organ uporabil, obrazložitve ni mogoče preizkusiti. Ker Pravilnik navedbe pravne podlage v obrazložitvi izrecno ne omenja, ampak le pravno podlago v uvodu sklepa, to ne pomeni, da pravna podlaga za vsebinsko odločitev v obrazložitvi ni nujna, ampak je zato treba smiselno uporabiti določbo 4. točke 214. člena ZUP. Šele, ko tožena stranka ugotovi pravno relevantna dejstva in ocene ter navede razloge ob pravni podlagi za uporabo določenih meril, sodišče lahko presodi tudi, ali je obrazložitev glede ugotovljenih dejstev zadostna, ali ne, obrazložitev glede ocen programov pa je v konretnem primeru očitno preveč pavšalna in narava zadeve ne zahteva, da ocene za konkreten projekt ni mogoče dati v obrazložitvi. Tožeča stranka je, kot rečeno, argumentirano ugovarjala neustrezni obrazložitvi, drugostopenjski organ pa na njene ugovore ni odgovoril oziroma jih ni presodil v smislu 2. odstavka 254. člena ZUP, čeprav iz samega Pravilnika izhaja, da pritožbeni organ lahko zaradi razjasnitve posameznih vprašanj, ki so pomembne za odločitev, izpelje ugotovitveni postopek (2. odstavek 21. a. člena Pravilnika) in da drugostopenjski organ lahko ugotovi bistvene kršitve, pomanjkljivosti ali nejasnosti v izvedenem postopku priprave in sprejemanja izpodbijanega sklepa (3. alinea 1. odstavka 21.b. člena Pravilnika). Zaradi tega je sodišče v skladu z določbo 3. odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ne samo prvostopenjski akt, ampak tudi drugostopenjski akt zaradi kršitve procesne določbe 4. odstavka 14. člena ZLPLS, 3. alinee 3. odstavka 21. člena Pravilnika in 4. točke 214. člena ZUP (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1 v zvezi z 7. točko 2. odstavka 237. člena ZUP in 3. odstavkom 27. člena ZUS-1), pri čemer pri tej odločitvi ni nepomembno dejstvo, ki ga je tožena stranka v drugostopenjskem aktu tudi ignorirala glede na pritožbeni ugovor in argumentacijo in sicer, da je pritožnica uveljavljala izrazite razlike v višini dodeljenih sredstev med invalidskimi organizacijami, zaradi česar imajo navedene zakonske in podzakonske določbe o obveznih sestavinah obrazložitve še toliko večjo težo. Sodišče ugovora diskriminacije ni vzelo v presojo, ker tožeča stranka ni navedla nobenega dejstva, ki bi izkazovalo obstoj diskriminacije na podlagi političnega prepričanja ob tem, da je ta ugovor tožnica uveljavljala šele v tožbi, ne pa tudi v pritožbi in ravno tako tudi ne ugovora glede nezmožnosti sodelovanja v postopku usklajevanj, ker gre za novo dejstvo v smislu 3. odstavka 20. člena ZUS-1. V tej zadevi tudi niso izpolnjeni pogoji za odločanje po 65. členu ZUS-1, ker ni izpolnjen noben pogoj iz 1. odstavka 65. člena ZUS-1. Tožena stranka mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe, pri tem pa je vezana na pravna mnenja sodišča (4. odstavek 64. člena ZUS-1). Sodišče je upoštevalo, da je FIHO samostojna pravna oseba v smislu 5. odstavka 17. člena ZUS-1, zato je v tej sodni odločbo kot tožena stranka navedena FIHO in ne Republika Slovenija, (ki bi jo zastopal FIHO).

Obrazložitev k drugi točki izreka:

V skladu s 3. odstavkom 25. člena ZUS-1, ki določa, da sodišče, kadar ugodi tožbi in upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje, prisojeni znesek pa plača toženec. Po določilu 2. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik, Ur. l. RS št. 24/2007), se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 350 EUR. Tožeča stranka je v upravnem sporu imela pooblaščeno odvetniški družbo. Zato je sodišče v drugi točki izreka s sklepom odločilo, da je tožena stranka dolžna plačati znesek 350,00 EUR povečan za 20% DDV tožeči stranki, kar skupaj znese 420,00 EUR. Ta znesek mora tožena stranka plačati tožeči stranki v 15 dneh od prejema sodbe, v primeru zamude pa skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po preteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

Datum zadnje spremembe:

04.07.2012

Podobni dokumenti:

• UPRS sodba II U 129/2016
• UPRS sodba I U 1809/2015
• UPRS sodba II U 22/2014