VSRS Sklep I Up 15/2018

Jedro

Upravni spor je namenjen zagotavljanju sodnega nadzora nad zakonitostjo odločitev in delovanja javne oblasti. Tovrsten nadzor logično zahteva obstoječi predmet nadzora, to je upravni akt, posamični akt ali dejanje oblastvenega organa. Če tega ni, tudi sodna presoja v upravnem sporu ni mogoča. Zato je napačno pritožnikovo razumevanje, da lahko v upravnem sporu doseže prepoved bodočih ravnanj upravnega organa ‒ morebitne izdaje upravnih dovoljenj in soglasij tretji osebi.

Odločanje o preventivnih ukrepih za sanacijo in preprečitev okoljskih škod ni v pristojnosti sodišča.

V skladu z ZVO-1 so upravičene uveljavljati pravice, povezane z varstvom okolja, le tiste nevladne organizacije, ki delujejo tudi v javnem interesu.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Tožnik je vložil tožbo, s katero je zahteval, da se Upravni enoti Vrhnika in Ministrstvu za okolje in prostor prepove izdati gradbeno dovoljenje, okoljevarstveno soglasje, uporabno dovoljenje ali katerokoli drugo listino, na podlagi katere bi K., d.o.o., lahko pričel s sanacijo objekta in opravljanjem dejavnosti, skladiščenjem in predelavo nevarnih in ostalih odpadkov. V tožbi je pojasnil, da zahteva zaščito pred ponovnim ravnanjem tožene stranke in podjetjem K., d. o. o., ki so kršili zakonske predpise in posredno povzročili katastrofo velikih razsežnosti. Tožnik nima nobene garancije, da ne bo ponovno izdano okoljevarstveno in gradbeno dovoljenje, čeprav gre za objekt, ki ne sodi v stanovanjsko sosesko, niti v bližino reke. Edino s prepovedjo upravnim organom, da izdajo dovoljenja, bo preprečil ponovno obratovanje in sanacijo spornega objekta.

2. Sodišče prve stopnje je s sklepom tožbo zavrglo, saj zanjo niso bile izpolnjene procesne predpostavke iz 1. do 4. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V obrazložitvi navaja, da upravni spor predpostavlja obstoj upravnega ali posamičnega akta ali dejanja, zato se ne more nanašati na bodočo negotovo situacijo. Šele na podlagi izreka upravne odločbe bi bilo tudi mogoče ugotoviti, v čigave pravice akt posega in kdo je legitimiran za vložitev tožbe. To je še posebej pomembno v primeru, ko je tožnik društvo, možnosti za vložitev tožb v skladu z določbami 152. do 155. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1) pa so omejene. Tudi sicer ravnanj v nasprotju z že izdanimi upravnimi odločbami ni mogoče uveljavljati neposredno v upravnem sporu, ampak mora oseba sprožiti ustrezne inšpekcijske postopke.

3. Tožnik (v nadaljevanju pritožnik) je zoper navedeni sklep vložil pritožbo zaradi absolutne kršitve pravil postopka in kršitev materialnega prava. Vrhovnemu sodišču predlaga, naj pritožbi ugodi, izpodbijani sklep razveljavi in zadevo vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje, pritožbene stroške pa naj upošteva kot nadaljnje stroške postopka.

4. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

5. Pritožba ni utemeljena.

6. V skladu s 1. členom ZUS-1 se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih in drugih organov. Kot je pojasnilo že sodišče prve stopnje, se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov (prvi odstavek 2. člena ZUS-1) kot tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika (prvi odstavek 4. člena ZUS-1). Navedeno je v bistvenem ponovitev tega, kar določa Ustava RS v 157. členu, in sicer da pristojno sodišče odloča v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi organi odločajo o pravicah, obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij ter o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika.

7. Iz teh določb izhaja, da je upravni spor namenjen zagotavljanju sodnega nadzora nad zakonitostjo odločitev in delovanja javne oblasti. Tovrsten nadzor logično zahteva obstoječi predmet nadzora, to je upravni akt, posamični akt ali dejanje oblastvenega organa. Če tega ni, tudi sodna presoja v upravnem sporu ni mogoča. Tako je Vrhovno sodišče v sklepu I Up 320/2015 z dne 5. 7. 2016 za upravni spor na podlagi 4. člena ZUS-1 že pojasnilo, da sodno varstvo ni namenjeno varstvu pred bodočimi ravnanji nosilcev oblasti, ki bi morda šele lahko posegla v posameznikov pravni položaj, ampak je v skladu z ustavo in zakonom mogoče uveljavljati sodno varstvo le zoper kršitve, ki so jih organi v okviru svojega oblastvenega delovanja že povzročili. Glede na navedeno je napačno pritožnikovo razumevanje, da lahko v upravnem sporu doseže prepoved bodočih ravnanj upravnega organa ‒ morebitne izdaje upravnih dovoljenj in soglasij tretji osebi. Tak ukrep bi tudi pomenil prepoved opravljanja zakonskih nalog uprave in z vidika načela delitve oblasti nedopustno posegel v njeno pristojnost samostojnega delovanja v okviru in na podlagi ustave in zakonov (drugi odstavek 120. člena Ustave). V tem pogledu je zato neprimerna in posledično neutemeljena pritožbena primerjava med negatorno tožbo lastnika nepremičnine zoper povzročitelja vznemirjanja, in tožbo v tej zadevi zoper ministrstvo in upravno enoto kot pristojna odločevalca v zadevah izdaje upravnih dovoljenj in soglasij. Zato čeprav bi držalo, kar navaja pritožnik, da naj bi bilo obstoječe gradbeno dovoljenje družbi K. d. o. o. izdano z vrsto kršitvami, bi to bilo lahko predmet ugotavljanja v upravnem sporu zoper izdano odločbo, ne pa na način, predlagan v tej zadevi.

8. Za odločitev niso bistvene pritožbene navedbe, da v tožbi postavljeni predlog pomeni preventivni ukrep za preprečitev ponovne okoljske škode in da je podlaga zanj Direktiva 2004/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o okoljski odgovornosti v zvezi s preprečevanjem in sanacijo okoljske škode (v nadaljevanju Direktiva 2004/35/ES). Navedeno namreč še ne pomeni, da je odločanje o preventivnih ukrepih v smislu navedene direktive v pristojnosti sodišč, saj to iz njenih določb ne izhaja.

9. Iz 25. uvodne izjave Direktive 2004/35/ES je razvidno, da imajo osebe, ki bi jih okoljska škoda lahko negativno prizadela, pravico od pristojnega organa zahtevati, da ukrepa. V skladu s prvim odstavkom 11. člena direktive države članice imenujejo pristojni organ (pristojne organe) za opravljanje nalog, predvidenih v tej direktivi. Omenjena direktiva je bila v slovenski pravni red prenesena z ZVO-1B (Ur. l. RS, št. 70/2008), konkretno s členi 110 a do 110 i ZVO-1. Iz teh določb izhaja, da je organ, ki sprejema ukrepe za sanacijo in preprečitev okoljskih škod, ministrstvo, ne pa sodišče.¹ Ker odločanje o preventivnih ukrepih ni v sodni pristojnosti, je podan razlog za zavrženje tožbe po 1. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Ob tem Vrhovno sodišče pripominja, da iz pritožbe ni razvidno, na podlagi katere okoliščine pritožnik dopušča možnost, da bi sodišče prve stopnje lahko menilo, da je za njegov zahtevek pristojno civilno sodišče. Kaj takega namreč iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ne izhaja.

10. Drži, kar navaja pritožnik, da daje ZVO-1 državljanom in njihovim organizacijam pravico, da za uresničevanje pravice do zdravega življenjskega okolja pred sodiščem zahtevajo, da nosilec posega v okolje ustavi ta poseg, če bi ta povzročil čezmerno obremenitev ali neposredno nevarnost za življenje in zdravje ljudi. Navedeno je vsebina prvega odstavka 14. člena ZVO-1. Kar pritožnik spregleda, je, da določba zagotavlja sodno varstvo zoper nosilca posega v okolje in ne zoper oblastveni organ (toženo stranko v tem upravnem sporu) kot izdajatelja upravnih aktov. Čeprav so ti akti podlaga za tak poseg, upravni organ s tem ne postane neposredni (možni) povzročitelj oziroma izvajalec čezmerne obremenitve okolja ali neposredne nevarnosti za življenje in zdravje ljudi. Pritožnik zato niti s sklicevanjem na vsebino omenjene določbe ZVO-1 ne more utemeljiti dopustnosti sodnega varstva, saj tožbeni predlog ni usmerjen zoper povzročitelja obremenitve okolja ali nevarnosti za življenje in zdravje ljudi.

11. Čeprav na odločitev ne more vplivati, Vrhovno sodišče odgovarja še na navedbe, da je pritožnik aktivno legitimiran za tožbo, ker naj bi zastopal interese širšega prebivalstva območja, na katerem deluje družba K., d. o. o., od posameznikov pa ni mogoče zahtevati, da vlagajo tožbe.

12. Ob predpostavki, da bi bila vložena tožba odziv na storjeno nezakonitost, za presojo katere bi bilo pristojno upravno sodišče, stališče o pritožnikovi legitimaciji uveljavljati ukrep v zvezi z okoljsko škodo ni utemeljeno.

13. Cilj Direktive 2004/35/ES je preprečevanje in sanacija okoljske škode (1. člen). Okoljska škoda je škoda, povzročena zavarovanim vrstam in naravnim habitatom, škoda na vodah in škoda, povzročena tlom (prvi odstavek 2. člena). Že iz teh določb je razvidno, da je neposredni varstveni subjekt okolje kot tako. Ker to ne more sámo od pristojnega organa zahtevati ukrepanja, predvidenega z direktivo, imajo to pravico v skladu s prvim odstavkom 12. člena fizične ali pravne osebe, ki: (a) so prizadete ali bi verjetno bile prizadete zaradi okoljske škode; ali (b) imajo dovolj velik interes pri odločanju o okoljskih vprašanjih; ali (c) ki prijavijo, da je bila kršena kaka njihova pravica, če to kot prvi pogoj zahteva pravo o upravnem postopku države članice. Države članice določijo, kaj predstavlja "dovolj velik interes" in "kršitev pravice". Za namen pododstavka (b) se šteje, da zadošča interes kake nevladne organizacije, ki se zavzema za varstvo okolja in ki izpolnjuje zahteve nacionalne zakonodaje. Šteje se tudi, da take organizacije uživajo pravice, ki so lahko prizadete zaradi pododstavka (c).

14. Možnost zahtevati ukrepanje imajo torej tudi pravne osebe, ki niso neposredno prizadete z okoljsko škodo (pritožba drugačnih trditev v tej smeri ne vsebuje), saj bi v nasprotnem primeru interes okolja ostal nezaščiten. Ta možnost pomeni konkretizacijo ugotovitve iz 25. uvodne izjave direktive, da je varstvo okolja razpršen interes, po katerem posamezniki, ki jih je ali bi jih lahko okoljska škoda negativno prizadela, ne ukrepajo vedno ali pa ne morejo ukrepati. Zato je treba nevladnim organizacijam, ki se zavzemajo za varstvo okolja, dati priložnost, da primerno prispevajo k učinkovitemu izvajanju te direktive. Upoštevaje omenjene določbe 12. člena direktive je ta možnost zagotovljena nevladnim organizacijam, ki izkažejo, da delujejo na področju varstva okolja in izpolnjujejo zahteve nacionalne zakonodaje. Ker je varstvo okolja cilj v splošnem interesu² in presega posamične interese članov društva, so v skladu z ZVO-1 upravičene uveljavljati pravice, povezane z varstvom okolja, le tiste nevladne organizacije, ki delujejo tudi v javnem interesu. Zato bi moral pritožnik, ki je društvo, imeti status tovrstne organizacije (prvi odstavek 152. člena ZVO-1),³ saj bi mu šele ta vzpostavil upravičenje za vložitev tožbe v upravnem sporu. Da bi tak status pridobil, pa pritožnik ne zatrjuje.

15. Glede na navedeno in ker ostale pritožbene navedbe za odločitev niso bistvene, je Vrhovno sodišče pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (76. člen v zvezi s prvim odstavkom 82. člena ZUS-1).

16. Odločitev o stroških temelji na prvem odstavku 165. člena in prvem odstavku 154. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1.

-------------------------------
¹ Na primer v prvem odstavku 110. g člena ZVO-1 je določeno, da imata pravna ali fizična oseba, ki je zaradi nastanka okoljske škode prizadeta ali bi bila lahko prizadeta, in nevladna organizacija iz prvega odstavka 153. člena tega zakona pravico, da ministrstvo obvestita o primerih okoljske škode in zahtevata, da ministrstvo ukrepa v skladu z določbami tega zakona. V skladu s tretjim odstavkom 110. d člena lahko ministrstvo, če je obveščeno ali samo izve za neposredno nevarnost za nastanek okoljske škode, od njenega povzročitelja zahteva določene informacije o tej nevarnosti ali z odločbo odredi izvedbo preprečevalnih ukrepov, vključno s podrobnejšimi navodili za njihovo izvedbo.
² Tako Sodišče Evropske unije v združeni zadevi C-379/08 in C-380/08, Raffinerie Mediterranee (ERG) SpA in ENI SpA, z dne 9. 3. 2010 (točki 80 in 81).
³ Pogoje za podelitev statusa društva, ki deluje v javnem interesu določa tudi Zakon o društvih (ZDru-1) v 30. členu, o podelitvi takega statusa pa odloči ministrstvo, pristojno za področje, na katerem društvo deluje (prvi odstavek 31. člena).

Datum zadnje spremembe:

12.07.2018

Podobni dokumenti:

• UPRS Sklep I U 1763/2017-11
• UPRS Sodba in sklep I U 1144/2018-54
• UPRS Sodba I U 721/2021-8