VDSS Sodba Pdp 589/2018

Jedro

Vrhovno sodišče RS je že zavzelo stališče, da se odločanje o pravici do nadomestila plače po prenehanju funkcije župana nanaša na razmerje med občino in njenim nekdanjim županom ter iz tega izvirajočega zahtevka za nadomestilo plače po prenehanju mandata. Gre torej za odločanje o pravici delovnopravne narave, ki bivšemu županu pripada na podlagi določil ZFDO. Na podlagi prvega odstavka 15. člena ZFDO o pravici župana, ki mu je prenehala funkcija, odloča delovno telo predstavniškega organa.

Župan kot varuh zakonitosti lahko v tem delovnem sporu lokalni skupnosti prepreči izvršitev odločitve občinskega sveta in njegovih delovnih teles ter kot zakoniti zastopnik občine, ki je v sporu pasivno legitimirana, dokazuje zakonitost svojega ravnanja oziroma nezakonitost priznane pravice tožniku.

Tožnik je upravičen do nadomestila plače, saj so bili podani vsi razlogi iz prvega odstavka 14. člena ZFDO za priznanje te pravice.

Izrek

I. Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijana sodba sodišča prve stopnje.

II. Tožnik sam krije svoje stroške pritožbenega postopka.

Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je razsodilo, da je toženka dolžna tožniku obračunati nadomestilo plače v višini 8.048,55 EUR bruto, od tega zneska plačati predpisane davke in prispevke, neto nadomestilo plače pa nakazati tožniku z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 24. 1. 2015 do plačila (I. točka izreka). Toženki je naložilo, da je dolžna tožnika za obdobje od 23. 10. 2014 do 23. 1. 2015 prijaviti v zavarovanje in mu za ta čas priznati pokojninsko dobo z vpisom v matično evidenco pri ZPIZ (II. točka izreka). Toženki je naložilo, da tožniku plača stroške postopka 1.754,30 EUR v roku 8 dni, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od izteka izpolnitvenega roka do plačila (III. točka izreka).

2. Zoper navedeno sodbo se pritožuje toženka s predlogom, da pritožbeno sodišče sodbo spremeni tako, da tožbeni zahtevek zavrne. Navaja, da je sodišče prve stopnje v izpodbijani sodbi zavzelo stališče, da ne sprejema stališča pritožbenega sodišča, da lahko župan v vlogi varuha zakonitosti prepreči izvršitev sklepa komisije občinskega sveta. Zato v tej pritožbi ponavlja ugovore, ki jih je podala že v prvi pritožbi. Toženka navaja, da po Zakonu o funkcionarjih v državnih organih (ZFDO, Ur. l. RS, št. 30/1990 in nasl.) pripada nadomestilo le državnim funkcionarjem, ne pa tudi bivšim funkcionarjem lokalnih skupnosti. ZFDO v 1. členu našteva, kdo so funkcionarji, nato pa v 14. členu določa osebe, ki so upravičene do nadomestila, med njimi pa ni župana občine. Zgolj dejstvo, da se za nekdanji državni organ in sedanjo lokalno skupnost uporablja ista beseda (občina), ne daje pravne podlage za priznanje nadomestila nekdanjemu funkcionarju lokalne skupnosti. Sodišče prve stopnje se je glede same vsebine zahtevka opredelilo, da je tožnik upravičen do nadomestila, ker si je prizadeval najti zaposlitev in ker naj bi njegovo nekdanje podjetje ne imelo sredstev za njegovo zaposlitev ter je tudi sedaj nezaposlen. Ugotovilo je tudi, da je bil nezaposlen tudi pred nastopom funkcije župana in je tudi sedaj nezaposlen. Je pa napačno ugotovilo kot nebistveno, da je tožnik sam preprečil možnost zaposlitve v svojem podjetju A. d. o. o., s tem, da je 8 dni pred prenehanjem funkcije (15. 10. 2014) svoj poslovni delež prenesel na ženo, ki je namesto njega postala tudi direktorica podjetja. Gre torej za zlorabo pravic, saj je tožnik poslovni delež prenesel z namenom, da se ustvari pogoj za priznanje pravice do nadomestila, ki sicer na podlagi 16. člena ZPIZ-2 ne bi bil podan. Sodišče prve stopnje je tudi spregledalo, da 14. člen ZDDO zahteva tudi obstoj objektivnega pogoja za priznanje pravice do nadomestila. Tožnik pa ni podal niti navedb, da se po koncu funkcije iz objektivnih razlogov ni mogel zaposliti. Zagotovo tega pogoja ne izkazuje dejstvo, ali je tožnik poslal le eno prošnjo za zaposlitev, pa še to na B., ki sploh ni imelo razpisa za prosto delovno mesto. Napačna je tudi ugotovitev sodišča, da ni pomembno dejstvo, da je bil tožnik pred nastopom funkcije brezposeln in je to tudi po prenehanju funkcije, kar pomeni, da se mu stanje ni spremenilo. Smisel nadomestila je v tem, da se bivšemu funkcionarju ne poslabša stanje v primerjavi s stanjem, v katerem je bil pred nastopom funkcije.

3. Tožnik v odgovoru na pritožbo navaja, da je odločba mandatno volilne komisije z dne 8. 12. 2014, na podlagi katere vtožuje svojo terjatev in na podlagi katere je bila tožniku priznana pravica do nadomestila, pravnomočna. Predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbo zavrne. Priglaša stroške odgovora na pritožbo.

4. Pritožba ni utemeljena.

5. Na podlagi drugega odstavka 350. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP, Ur. l. RS, št. 26/99 s sprem.) je pritožbeno sodišče preizkusilo izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje v mejah razlogov, navedenih v pritožbi, pri tem pa po uradni dolžnosti pazilo na bistvene kršitve določb pravdnega postopka iz 1., 2., 3., 6., 7., 11. točke, razen glede obstoja in pravilnosti pooblastila za postopek pred sodiščem prve stopnje, ter 12. in 14. točke drugega odstavka 339. člena ZPP in na pravilno uporabo materialnega prava.

6. Pritožbeno sodišče je o tej zadevi enkrat že odločalo in s sklepom opr. št. Pdp 720/17 pritožbi toženke ugodilo. Ni se strinjalo s stališčem sodišča prve stopnje, da je tožnik upravičen do nadomestila plače, ker je bilo tako že pravnomočno odločeno z odločbo mandatno volilne komisije pri toženki, zaradi česar sodišče o tej pravici ne more več odločati, pa tudi aktualni župan v delovnem sporu ne more preprečiti izvršitve dokončne in pravnomočne odločitve odločbe mandatno volilne komisije. Zaradi navedenega zmotnega stališča je sodišče prve stopnje ugotavljalo le utemeljenost tožbenega zahtevka po višini, ni pa preizkušalo ugovorov toženke, da niso izpolnjeni pogoji, ki jih določa Zakon o funkcionarjih v državnih organih (ZFDO, Ur. l. RS, št. 30/90 in nasl.) za pridobitev omenjene pravice. Zato je sodišču prve stopnje naložilo, da v novem sojenju po vsebini preizkusi, ali je tožbeni zahtevek utemeljen.

7. V novem postopku je sodišče prve stopnje ponovno materialnopravno zmotno zavzelo stališče, da je o tožnikovi pravici do nadomestila plače po določilih ZFDO že pravnomočno odločeno. Kljub temu je sledilo napotkom pritožbenega sodišča in ugotavljalo tudi obstoj okoliščin iz 14. člena ZFDO.

8. Tožnik je do 22. 10. 2014 opravljal funkcijo župana pri toženki. Skladno z drugim odstavkom 15. člena ZFDO je pri pristojnem organu toženke uveljavljal pravico do nadomestila plače, ki mu naj bi pripadalo po 14. členu ZFDO. O njegovi vlogi je odločala Komisija za mandatna vprašanja, volitve in imenovanja (dalje: Komisija), ki je 20. 11. 2014 izdala odločbo (A1), da ima od 23. 10. 2014 dalje pravico do nadomestila plače po prenehanju funkcije, in sicer v višini 80 % zadnje mesečne plače, ki jo je prejemal, ko je opravljal funkcijo, vendar najdlje tri mesece od prenehanja funkcije. Novi župan toženke je 21. 11. 2014 izdal sklep (A2), da se zadrži izvajanje odločitve Komisije in obrazloženo predlagal, da se o tožnikovi pravici ponovno odloči. Komisija je z odločbo z dne 8. 12. 2014 (A3) ponovno odločila, da ima tožnik pravico do nadomestila plače po prenehanju funkcije. Zato je župan toženke vložil tožbo na Upravno sodišče RS, ki je pod opr. št. I U 2045/2014 z dne 13. 4. 2016 izdalo sklep (A10), s katerim je tožbo zavrglo z obrazložitvijo, da tožeča stranka v tem upravnem sporu ni izkazala svojega pravnega interesa. Zoper ta sklep je tožnik vložil pritožbo in Vrhovno sodišče RS ji je ugodilo in sklep Upravnega sodišča RS razveljavilo ter zadevo vrnilo v nov postopek (I Up 171/2016 z dne 5. 10. 2016). V novem odločanju je Upravno sodišče RS ponovno odločilo enako (tožbo zavrglo) (opr. št. I U 1462/2016 z dne 30. 11. 2016), v pritožbenem postopku pa je Vrhovno sodišče RS pritožbo zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep (I Up 21/2017 z dne 5. 4. 2017).

9. Obe zgoraj navedeni odločitvi Vrhovnega sodišča RS sta pomembni tudi za odločanje v tem individualnem delovnem sporu, saj pojasnjujeta sistem nadzora nad delovanjem občinskih organov, ki pa je odvisen od tega, na katero delovno področje se nanaša odločitev občinskega organa. Delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti je opredeljeno v Ustavi RS in se deli na lokalne (izvirne) zadeve (občina jih ureja samostojno in zadevajo samo prebivalce občine) ter prenesene zadeve (ko država z zakonom prenese na občine opravljanje nalog iz državne pristojnosti). Ustava RS nadalje predvideva tudi državni nadzor nad delovanjem lokalne samouprave, medtem ko je t. i. notranji nadzor predpisan z Zakonom o lokalni samoupravi (ZLS, Ur. l. RS, št. 72/93 in nasl.), ki v 33. členu ureja vlogo župana v tovrstnem nadzoru.

Z določbo šestega odstavka 33. člena ZLS se uvaja notranji nadzor nad zakonitostjo odločitev občinskega sveta v zadevah, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine, torej v lokalnih zadevah javnega pomena, ki so kot izvirne naloge določene s splošnim aktom občine ali so kot take določene z zakonom. Če gre za odločanje v zadevi iz prenesene državne pristojnosti, velja (drugačna) ureditev po sedmem odstavku istega člena ZLS, ki županu nalaga obveščanje pristojnega ministra o nezakonitosti oziroma neprimernosti zakonske ureditve. Iz razlikovanja med odločitvami v zadevah iz prenesene in izvirne pristojnosti in s tem povezanega obsega zunanjega nadzora zakonitosti delovanja občinskih organov torej izhaja, da župan na podlagi šestega odstavka 33. člena ZLS ne more začeti sodnega postopka zaradi nezakonitosti vseh posamičnih aktov (konkretnih odločitev), ampak le glede tistih, ki se nanašajo na odločitve občinskega sveta o lokalnih zadevah, torej na naloge iz izvirne pristojnosti občine.

Na podlagi navedenega je pomembno vprašanje, kakšno naravo ima odločba o pravici do prejemanja nadomestila po prenehanju funkcije župana. Zagotovo je, da takšna odločitev ne spada v delovno področje iz prenesenih zadev občine. Vrhovno sodišče RS pa je v zadevi opr. št. I Up 21/2017 zavzelo stališče, da ta odločitev ne spada niti v področje odločanj, povezanih z delovanjem samoupravne lokalne skupnosti iz izvirne pristojnosti. Zato župan ne more začeti sodnega postopka na podlagi šestega odstavka 33. člena ZLS (zato je bila tožba aktualnega župana toženke pravnomočno zavržena). Vrhovno sodišče RS je v navedeni zadevi tudi navedlo, da ker tožba ni dovoljena, so za odločitev nebistvene pritožbene navedbe (enake kot v tej pritožbi), ki se nanašajo na zakonitost sprejete odločitve Komisije.

10. Vrhovno sodišče RS je v navedeni zadevi tudi pojasnilo, da se odločanje o pravici do nadomestila plače po prenehanju funkcije župana nanaša na razmerje med občino in njenim nekdanjim županom ter iz tega izvirajočega zahtevka za nadomestilo plače po prenehanju mandata. Gre torej za odločanje o pravici delovnopravne narave, ki bivšemu županu pripada na podlagi določil ZFDO. Na podlagi prvega odstavka 15. člena ZFDO o pravici župana, ki mu je prenehala funkcija, odloča delovno telo predstavniškega organa. Konkretno je bila to mandatno - volilna komisija, ki ji je ta pristojnost podeljena v 23. členu statuta toženke (izdajanje aktov v zvezi s pravicami in obveznostmi funkcionarjev) in je izdala za tožnika ugodno odločbo (A1, A3), nazadnje oziroma drugič 8. 12. 2014, ko je Komisija skladno s šestim odstavkom 33. člena ZLS ponovno odločala o tožnikovi pravici na zahtevo župana.

11. Postavlja se vprašanje, ali je mogoče preprečiti izvršitev odločitev občinskega sveta (oziroma njegovih delovnih teles), v kolikor je odločitev nezakonita, glede na to, da v konkretnem primeru župan v sodnem postopku ne more biti aktivno legitimiran za razveljavitev odločbe (niti ne kdo drug, razen bivšega funkcionarja v primeru zanj neugodne odločitve, kot je predpisano v 19. členu ZFDO). Odgovor temelji na ugotovitvi, da ima sporna odločba dejansko delovnopravno naravo in ustvarja oziroma zagotavlja delavcu določeno pravico. V konkretnem primeru gre za pravico do nadomestila plače, od katerega se plačajo tudi davki in socialni prispevki, upravičencu pa se čas prejemanja nadomestila šteje v pokojninsko dobo. Gre torej za zelo podobno pravico, ki jo delavcu zagotavlja npr. pogodba o zaposlitvi, na podlagi katere je delavec upravičen do plače, socialnega zavarovanja ter priznanja pokojninske dobe. Razlika med navedenima pravicama je le v pravni podlagi. Plačo zagotavlja delavcu delovnopravna zakonodaja, nadomestilo plače županu po prenehanju funkcije pa ZFDO. Vendar pravica do plače ni absolutna pravica in v določenih primerih lahko poslovodni organ zadrži njeno izplačilo oziroma je ne izplača, upravičenost takega ravnanja pa dokazuje kot pasivno legitimirana stranka v sodnem postopku, v katerem delavec uveljavlja njeno izplačilo. Podobna ali celo enaka je tudi situacija v tem individualnem delovnem sporu, pri čemer ZFDO v 15. členu določa primere, ko funkcionarju preneha pravica do nadomestila (čeprav mu je bila z odločbo priznana), v 15.a členu pa je tudi določeno, da mora funkcionar vrniti zneske nadomestila, ki jih je prejel neupravičeno. Skladno s tem členom ne bi bilo nič protipravnega, če delodajalec samoiniciativno ustavi izplačilo nadomestila, če ugotovi, da so nastopile okoliščine, ki te pravice ne opravičujejo. V kolikor bi funkcionar sodno zahteval plačilo, bi delodajalec kot pasivno legitimirana stranka v postopku opravičeval svoje ravnanje.

Navedeni primeri potrjujejo, da lahko v tem delovnem sporu župan kot varuh zakonitosti v lokalni skupnosti prepreči izvršitev odločitve občinskega sveta in njegovih delovnih teles ter kot zakoniti zastopnik občine, ki je v sporu pasivno legitimirana, dokazuje zakonitost svojega ravnanja oziroma nezakonitost priznane pravice tožniku.

12. Pritožba neutemeljeno ugovarja napačno uporabo materialnega prava, češ da ZFDO sploh ne predstavlja pravne podlage za priznanje spornega nadomestila, saj v 14. členu določa, da to nadomestilo pripada le državnim funkcionarjem, naštetim v 1. členu, med katerimi ni župana občine. Da ZFDO velja tudi za občinske funkcionarje izhaja iz prvega odstavka 15. člena tega zakona, ki določa, da o pravicah občinskih funkcionarjev odloča delovno telo predstavniškega organa. Konkretno je to bila mandatno-volilna komisija, katere pristojnost je določena v 23. členu Statuta občine C., da izdaja akte v zvezi s pravicami in obveznostmi funkcionarjev, kot je ugotovilo Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 21/2017 z dne 5. 4. 2017 (A15).

13. Pritožba neutemeljeno očita sodišču prve stopnje, da je kot nebistveno štelo dejstvo, da je tožnik malo pred prenehanjem funkcije prenesel na svojo ženo poslovni delež v svojem podjetju A. d. o. o. in je takrat njegova žena postala tudi direktorica tega podjetja. Sodišče prve stopnje je pravilno pojasnilo, da je tožnik izpolnjeval vse pogoje po prvem odstavku 8. člena Zakona o urejanju trga dela (ZUTD, Ur. l. RS, št. 80/10 in nasl.), zlasti da je bil pred 15. 10. 2014 poslovodna oseba v večosebni (ne enoosebni) družbi in bi torej imel status brezposelne osebe tudi v primeru, če mu 15. 10. 2014 funkcija direktorja ne bi prenehala.

14. Neutemeljena je pritožbena navedba, da je sodišče prve stopnje spregledalo obstoj objektivnega razloga po prvem odstavku 14. člena ZFDO, da funkcionar ne more nadaljevati z opravljanjem prejšnje funkcije ali nadaljevati prejšnjega dela ali dobiti druge ustrezne zaposlitve in ne izpolnjuje minimalnih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Povsem razumljivo je, da tožnik iz objektivnih razlogov ni mogel nadaljevati z opravljanjem županske funkcije, saj ni bil ponovno izvoljen. Pravilno je sodišče prve stopnje tudi obrazložilo, da objektivno ni mogel nadaljevati prejšnjega dela, saj je bil brezposeln tudi pred nastopom županovanja.

15. Pritožbeno sodišče v celoti soglaša tudi z ugotovitvijo sodišča prve stopnje, da kljub (čeprav skromnemu) prizadevanju za zaposlitev, zlasti pa ob upoštevanju njegove starosti, tožnik v treh mesecih po prenehanju funkcije objektivno ni mogel dobiti druge zaposlitve in je pritožba tudi v tem delu neutemeljena.

16. Pravilna je tudi argumentacija sodišča prve stopnje, da prvi odstavek 14. člena ZFDO pravico do nadomestila veže na nemožnost opravljanja prejšnje funkcije ali nadaljevanje prejšnjega dela in pridobitve nove zaposlitve. Zato je pravilen zaključek, da je do nadomestila upravičen tudi tisti funkcionar, ki je bil brezposeln pred nastopom funkcije in tako ne vzdrži resne obravnave pritožbena navedba, da je tožnik po prenehanju funkcije ponovno opravljal prejšnje delo, ker je ponovno brezposeln, saj se je vrnil v enak položaj.

17. Kljub nepravilnemu stališču sodišča prve stopnje, da je tožbeni zahtevek utemeljen že zaradi pravnomočne odločbe Komisije, je v nadaljevanju vendarle pravilno ugotovilo, da je tožnik upravičen do nadomestila plače, saj so bili podani vsi razlogi iz prvega odstavka 14. člena ZFDO za priznanje te pravice in je zato utemeljeno ugodilo tožbenemu zahtevku s stroškovno posledico.

18. Pritožbeno sodišče je presodilo le tiste pritožbene navedbe, ki so odločilnega pomena (prvi odstavek 360. člena ZPP). Ker je spoznalo, da niso podani razlogi, iz katerih se sodba lahko izpodbija, in ne razlogi, na katere pazi po uradni dolžnosti, je pritožbo zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje (353. člen ZPP).

19. Ker tožnik z odgovorom na pritožbo ni bistveno prispeval k rešitvi pritožbe, sam krije svoje stroške pritožbenega postopka (prvi odstavek 155. člena ter prvi odstavek 165. člena ZPP).

Datum zadnje spremembe:

09.10.2018

Podobni dokumenti:

• VDSS Sodba Pdp 38/2024
• VDSS Sklep Pdp 720/2017
• UPRS Sodba I U 195/2023-21