UPRS Sklep I U 2409/2018-10

Jedro

Z izpodbijano odločbo organ ni odmeril komunalnega prispevka za priključitev na že obstoječo komunalno opremo, temveč za povrnitev tistih stroškov, ki jih je toženka založila v zvezi z izgradnjo komunalne opreme in za katere uveljavlja, da mu jih morata povrniti tožnika, kot je to določeno s Pogodbo. Že iz navedenega razloga je izpodbijana odločba nična (1. točka prvega odstavka 279. člena ZUP), ker z njo ni bilo odločeno o upravni zadevi oziroma o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava, saj za opisani primer izdaja upravne odločbe v upravnem postopku ni predpisana z zakonom.

Ker so bila medsebojna razmerja, pravice in obveznosti strank v zvezi s plačilom komunalnega prispevka v obravnavanem primeru urejene s Pogodbo, v 21. členu pa je celo določeno, da je za morebitne spore po tej pogodbi pristojno sodišče po sedežu investitorja, je obveznost, ki se z izpodbijano odločbo nalaga tožnikoma, po presoji sodišča pogodbena obveznost, ki ni predmet upravnega odločanja. Gre za premoženjski zahtevek, o katerem se v primeru spora odloča v pravdnem postopku. Ker je pravilo, da je mogoče v upravnih postopkih odločati le v upravnih zadevah, kogentnega značaja (2. člen ZUP), se s pogodbo ni mogoče dogovoriti o tem, kaj je upravna zadeva. Organ zato svojega položaja oblastvenega organa v postopkih za odmero komunalnega prispevka ne more uporabiti za reševanje vprašanj v razmerjih, kjer nastopa kot pogodbena stranka.

Izrek

I. Odločba Občine Radovljica št. 3541-0178/2018 z dne 21. 5. 2018 se izreče za nično.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 15,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Obrazložitev

1. Občina Radovljica, občinska uprava (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je v 1. točki izreka izpodbijane odločbe tožnikoma skladno s Pogodbo o opremljanju stavbnih zemljišč v območju ... št. 34407-0059/2004 z dne 28. 11. 2005 (v nadaljevanju Pogodba), za parc. št. 443/9 k.o. ..., po dokončani gradnji, prenosu zgrajene komunalne opreme in končnem obračunu celotne vrednosti, odmerila delež za plačilo v vrednosti 15.833,88 EUR (prva točka), v 2. točki ugotovila, da imata zavezanca poravnane obveznosti iz Pogodbe kot akontacijo komunalnega prispevka v znesku 15.003,52 EUR, v 3. točki izreka pa jima je naložila, da sta dolžna plačati preostali del komunalnega prispevka v znesku 830,36 EUR na račun, naveden v tej točki izreka. V 4. točki izreka izpodbijane odločbe je odločila še, da so tožnika in njuni pravni nasledniki s plačilom vseh obveznosti po Pogodbi oproščeni plačila komunalnega prispevka po 143. in 144. členu Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). V obrazložitvi opisuje vse stroške, ki so nastali pri komunalnem opremljanju po Programu o opremljanju stavbnih zemljišč v območju ..., kamor sodi tudi parc. št. 443/9 k.o. ... in ugotavlja, da znašajo skupni stroški investicije 718.462,60 EUR. Po Pogodbi na predmetno zemljišče odpade delež 2,20 % od te vrednosti. Tožnika sta z akontacijami in skladno s Pogodbo poravnala 4 obroke v skupnem znesku 15.003,50 EUR. Za predmetno zemljišče sta 18. 9. 2007 pridobila gradbeno dovoljenje št. 351-326/2007 za gradnjo stanovanjskega objekta in odločbo Občine Radovljica št. 354-138/2007 z dne 24. 8. 2007 ter potrdilo z dne 29. 8. 2007 o poravnanih obveznostih do izdaje gradbenega dovoljenja in do poravnave vseh obveznosti po Pogodbi. Za plačilo jima tako ostane še znesek 830,36 EUR, saj je te stroške premostitveno pokrila občina. Pojasnjuje še, da je v skladu s 15. členom Pogodbe odločbo izdala po uradni dolžnosti, zaradi sprememb tolmačenja predpisov na področju odmere komunalnega prispevka, sprememb računovodskih izkazov in sledljivosti.

2. Župan Občine Radovljica je kot drugostopenjski organ pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo zavrnil. V obrazložitvi navaja, da je bilo potrdilo občinske uprave o poravnanih finančnih obveznostih tožnikov, ki izhajajo iz Pogodbe, izdano 24. 8. 2007. Gradnja komunalne opreme pa je bila končana leta 2011 in šele takrat so bila znana izhodišča za določitev deležev prispevkov posameznih lastnikov. Občina je pridobila končni znesek vseh stroškov, povezanih z realizacijo ... šele po opravljeni zunanji reviziji, zato so bile v letu 2018 po uradni dolžnosti skladno s Pogodbo vsem lastnikom zemljišč izdane odločbe o plačilu komunalnega prispevka. Tožnikoma bi moralo biti znano, da bodo po izdaji potrdila skladno s 6. členom Pogodbe nastali še premostitveni stroški investitorja in skladno s 7. členom Pogodbe še stroški za odkup zemljišča za transformatorsko postajo, kar so zavezanci dolžni poravnati v sorazmernem deležu iz 5. člena Pogodbe.

3. Tožnika se z odločitvijo ne strinjata. V tožbi med drugim navajata, da je toženka z uvedbo postopka kršila 126. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP. Toženka navaja, da je izpodbijano odločbo izdala na podlagi 78. in 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), 76. člena ZUreP-1 in 15. člena Pogodbe, kar pa niso pravne podlage za uvedbo postopka po uradni dolžnosti. ZPNačrt v 78. členu ureja pogodbo o opremljanju, po kateri investitor v naravi plača komunalni prispevek za izvedbo komunalne opreme, ki jo je zgradil sam. 79. člen ZPNačrt ureja drugo situacijo, ko je investitorju s plačilom komunalnega prispevka zagotovljena priključitev na že zgrajeno komunalno opremo oziroma mu je zagotovljeno, da bo ta zgrajena v roku in obsegu kot ga določa program opremljanja. 78. in 79. člen ZPNačrt se torej izključujeta. Lastniki zemljišč bodisi plačajo komunalni prispevek ali z občino sklenejo pogodbo o opremljanju, kot je bilo v konkretnem primeru, ko je bila sklenjena Pogodba. Tožnika sta vlogo za plačilo komunalnega prispevka za gradnjo stanovanjske hiše vložila 21. 8. 2007, o njej pa je bilo pravnomočno odločeno 24. 8. 2007. Dne 24. 8. 2007 je toženka tožnikoma izdala potrdilo, da imata poravnane finančne obveznosti, ki izhajajo iz Pogodbe. Pravna podlaga za plačilo po Pogodbi je lahko edino pogodba sama, zaradi česar je toženka tožnikoma 4. 5. 2015 tudi poslala zahtevek za končno plačilo komunalnega prispevka, ki sta ga zavrnila. Toženka se nadalje sklicuje na četrti odstavek 15. člena Pogodbe, ki pa določa, da lahko odmeri komunalni prispevek na podlagi Pogodbe z odločbo po uradni dolžnosti le, če bo to potrebno zaradi sprememb tolmačenja predpisov na področju odmere komunalnega prispevka. Do teh sprememb ni prišlo in toženka tega, da naj bi se zgodile, tudi ni obrazložila. Glede na navedeno toženka ni imela podlage, da izda izpodbijano odločbo po uradni dolžnosti, hkrati pa je ponovno odločila o zadevi, o kateri je bilo že pravnomočno odločeno. Poleg tega tožnika menita, da so izpolnjeni razlogi, zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega po 4. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V predmetnem postopku gre namreč za spor glede kršitev določil Pogodbe in tako o tej zadevi ni mogoče odločati v upravnem postopku. Po 21. členu Pogodbe o sporih odloča pristojno sodišče po sedežu investitorja. V nadaljevanju tožnika opisujeta toženkine kršitve Pogodbe, zaradi katerih menita, da ni več upravičena do nobenega plačila (sodišče teh navedb ne povzema, ker meni, da za odločitev niso relevantne). Nadalje tožnika še opozarjata, da celo če bi toženka imela podlago, da bi odločala o plačilu dodatnih stroškov z upravno odločbo, bi jima morala pred izdajo odločbe dati možnost, da se izjavita o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo, česar pa ni storila, tako da je bistveno kršila pravila postopka. Predlagata, da sodišče izpodbijano odločbo v celoti odpravi oziroma podrejeno, da jo odpravi in vrne zadevo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

4. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da so se lastniki zemljišč s Pogodbo zavezali, da ji bodo povrnili tudi druge stroške, ki jih bo premostitveno krila kot investitor; gre za stroške dokumentacije, taks, stroške javnih naročil, nadzora, geodetskih storitev in so določeni tudi v 6. členu Pogodbe, krijejo pa se v sorazmerju, določenem v 5. členu. Ti stroški v času podpisa Pogodbe še niso bili dokončno znani, ampak so bili dokončno znani šele ob zaključku gradnje (januarja 2015). Zato so bile odločbe o plačilu komunalnega prispevka upoštevajoč tudi te premostitvene stroške skladno s Pogodbo izdane lastnikom zemljišč v letu 2018. Ne drži, da toženka nima podlage za zaračunanje premostitvenih stroškov, ki jih je poravnala med gradnjo. Podlaga za njihov obračun je določena v 6. členu Pogodbe. Tožnika smiselno zatrjujeta, da sploh ne gre za upravno zadevo, pa sta kljub temu vložila tožbo na upravno sodišče na izpodbijanje upravnega akta, nista pa vložila tožbe s kakršnokoli tožbeno zahtevo zaradi zatrjevanih pogodbenih kršitev toženke. V odgovoru na tožbo toženka tudi obširno pojasnjuje, da ni kršila pogodbe, razčlenjuje posamezne stroške in predlaga izvedbo številnih dokazov v zvezi z utemeljenostjo ter višino posameznih stroškov v zvezi s komunalnim opremljanjem (sodišče tega dela tožbe ne povzema, ker meni, da navedbe in predlagani dokazi niso relevantni za odločitev). Toženka predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Sodišče je izpodbijano odločbo izreklo za nično iz naslednjih razlogov:

6. Po drugem odstavku 37. člena ZUS-1 sodišče ves čas postopka po uradni dolžnosti pazi na ničnost. Razlogi, iz katerih se odločba izreče za nično, so določeni v prvem odstavku 279. člena ZUP. Tako je po 1. točki nična odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v zadevi, v kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku, po 4. točki pa tista odločba, ki jo je izdal organ brez zahteve stranke (128. člen tega zakona), pa stranka pozneje ni izrecno ali molče v to privolila.

7. Iz Pogodbe, na katero se sklicujeta obe stranki, izhaja, da se je občina z lastniki zemljišč na območju prostorskega akta ..., dogovorila, da bo komunalno opremila ta zemljišča, tj. da bo zgradila vso načrtovano komunalno infrastrukturo, lastniki zemljišč pa bodo plačali vse v zvezi s tem nastale stroške (11., 12. in 13. člen Pogodbe). V 6. členu Pogodbe so se dogovorili, da bodo zagotovili sredstva za te stroške v takih sorazmernih deležih, kot so jih določili v 5. členu Pogodbe in sicer za znane stroške akontacijo pred pričetkom gradnje, za del stroškov, ki jih bo premostitveno pokril investitor (takse, priključnine, stroške soglasij, stroške upravnih dovoljenj), pa je bilo dogovorjeno, da jih bodo plačali v enakih deležih na podlagi obračuna stroškov. Drugi odstavek 9. člena Pogodbe določa, da je v vrednosti komunalne infrastrukture po projektni dokumentaciji K741/04 zajeta vsa komunalna oprema oziroma objekti in naprave, ki so potrebni za opremljanje stavbnih zemljišč po ..., kot tudi priključitev na primarno omrežje. Nadalje 15. člen Pogodbe določa, da so po izpolnitvi pogodbe lastniki zemljišč kot bodoči graditelji oproščeni komunalnega prispevka po 143. členu ZUreP-1 in da bo občina pred izdajo gradbenih dovoljenj izdala odločbe o plačilu komunalnega prispevka (prvi odstavek). Občina lahko odmeri komunalni prispevek na podlagi te pogodbe tudi po uradni dolžnosti, če bo to potrebno zaradi sprememb tolmačenja predpisov na področju odmere komunalnega prispevka (drugi odstavek).

8. Toženka je kot pravno podlago za izdajo obravnavane odločbe navedla 78. in 79. člen ZPNačrt, 76. člen ZUreP-1 in 15. člen Pogodbe, ki ji (tudi po oceni sodišča) tožnika utemeljeno ugovarjata kot napačni in posledično uveljavljata njeno ničnost.

9. 78. člen ZPNačrt ureja vsebino in posledice pogodbe o komunalnem opremljanju, s katero se lahko investitor in občina dogovorita, da bo investitor sam zgradil del ali celotno komunalno opremo za zemljišče, na katerem namerava graditi. Tako je med drugim v četrtem odstavku tega člena določeno, da stroške izgradnje v pogodbi predvidene komunalne opreme nosi investitor; šteje se, da je investitor na ta način v naravi plačal komunalni prispevek za izvedbo komunalne opreme, ki jo je sam zgradil¹, investitor pa je dolžan plačati še preostali del komunalnega prispevka, v kolikor bo obremenil že zgrajeno komunalno opremo, na katero bo priključil komunalno opremo iz 3. točke prejšnjega odstavka (tj. tretjega odstavka 78. člena).

10. Iz te določbe torej ne izhaja, da organ v primeru plačila stroškov izgradnje komunalne opreme, ki je urejeno s pogodbo o opremljanju, vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe. To lahko stori le v delu, ki se nanaša na priključitev komunalne opreme, ki jo je zgradil investitor, na že obstoječo javno komunalno opremo oziroma na t.i. primarno opremo. Z izpodbijano odločbo pa organ ni odmeril komunalnega prispevka za priključitev na že obstoječo komunalno opremo, temveč za povrnitev tistih stroškov, ki jih je toženka založila v zvezi z izgradnjo komunalne opreme in za katere uveljavlja, da mu jih morata povrniti tožnika, kot je to določeno s Pogodbo. Že iz navedenega razloga je izpodbijana odločba nična (1. točka prvega odstavka 279. člena ZUP), ker z njo ni bilo odločeno o upravni zadevi oziroma o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (2. člen ZUP)², saj za opisani primer izdaja upravne odločbe v upravnem postopku ni predpisana z zakonom.

11. Enako (da je podan ničnostni razlog po 1. točki prvega odstavka 279. člena ZUP) sodišče presoja tudi v zvezi s sklicevanjem toženke na 76. člen ZUreP-1 in tretji odstavek 15. člena Pogodbe.

12. Člen 76 ZUreP-1 je predpisoval urbanistično pogodbo. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je bila Pogodba med strankami sklenjena leta 2005, torej še v času veljavnosti ZUreP-1 (in pred uveljavitvijo ZPNačrt), ki pogodbe o komunalnem opremljanju, kot jo pozna ZPNačrt (78. člen - 10. točka obrazložitve), ni urejal. Ne glede na to, pa se ta določba, četudi bi se lahko nanašala na odmero komunalnega prispevka (po uradni dolžnosti), v obravnavanem primeru ne bi mogla uporabiti. Po prvem odstavku 108. člena ZPNačrt so se namreč po dotlej veljavnih predpisih končali zgolj tisti postopki odmere komunalnega prispevka, ki so se začeli pred uveljavitvijo ZPNačrt (Uradni list RS, št. 33/07 - datum uveljavitve 28. 4. 2007). Organ pa je ta postopek nedvomno začel po uveljavitvi ZPNačrt in tik pred prenehanjem njegove veljavnosti (do katerega je prišlo z začetkom uporabe ZUreP-2, tj. z dnem 1. 6. 2018). Ob tem sodišče še dodaja, da je v 76. členu ZUreP-1 urejena urbanistična pogodba zastavljena bolj široko kot pogodba o komunalnem opremljanju (iz ZPNačrt), saj ni bila namenjena le gradnji komunalne opreme, temveč tudi izvedbi v prostorskem aktu načrtovanih objektov.³Tretji odstavek tega člena je še določal, da če urbanistična pogodba zajema finančne obremenitve investitorja, ki bi jih sicer morala prevzeti občina, se obremenitve lahko odštejejo investitorju od predpisanih dajatev občini, kar se določi s pogodbo. Glede na navedeno tudi ta določba ne more biti podlaga za odmero komunalnega prispevka v upravnem postopku.

13. V tretjem odstavku 15. člena Pogodbe sta se stranki dogovorili, da lahko občina odmeri komunalni prispevek na podlagi te pogodbe tudi po uradni dolžnosti, če bo to potrebno zaradi sprememb tolmačenja predpisov na področju odmere komunalnega prispevka. Ker so bila medsebojna razmerja, pravice in obveznosti strank v zvezi s plačilom komunalnega prispevka v obravnavanem primeru urejene s Pogodbo, v 21. členu pa je celo določeno, da je za morebitne spore po tej pogodbi pristojno sodišče po sedežu investitorja, je obveznost, ki se z izpodbijano odločbo nalaga tožnikoma, po presoji sodišča pogodbena obveznost, ki ni predmet upravnega odločanja. Gre za premoženjski zahtevek, o katerem se v primeru spora odloča v pravdnem postopku. Ker je pravilo, da je mogoče v upravnih postopkih odločati le v upravnih zadevah, kogentnega značaja (2. člen ZUP), se s pogodbo ni mogoče dogovoriti o tem, kaj je upravna zadeva. Organ zato svojega položaja oblastvenega organa v postopkih za odmero komunalnega prispevka ne more uporabiti za reševanje vprašanj v razmerjih, kjer nastopa kot pogodbena stranka⁴.

14. V zvezi s sklicevanjem organa na 79. člen ZPNačrt pa sodišče ugotavlja naslednje:

Po tej določbi (nasprotno zgoraj citiranemu 78. členu ZPNačrt) je komunalni prispevek plačilo dela stroškov gradnje komunalne opreme, ki ga zavezanka ali zavezanec plača občini, pod tam navedenimi pogoji. Ta člen torej ureja plačilo komunalnega prispevka, kadar sredstva za komunalno opremljanje zagotovi občina in v tem primeru komunalni prispevek, kadar se odmerja za potrebe gradnje, odmeri pristojni organ občinske uprave z odločbo na zahtevo zavezanca ali ko od upravne enote v zavezančevem imenu prejme obvestilo o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja (šesti odstavek 79. člena ZPNačrt). Kadar se komunalni prispevek odmerja zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalno opremo, izda pristojni organ občinske uprave odločbo po uradni dolžnosti (sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt).

15. Citirana določba torej predpisuje izdajo odločbe organa občinske uprave po uradni dolžnosti, tj. brez zahteve stranke, zgolj v enem primeru in sicer, kadar gre za odmero komunalnega prispevka zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča. V primeru gradnje novega objekta pa se lahko komunalni prispevek odmeri le na zahtevo stranke, kajti tudi kadar zahtevek za odmero posreduje upravna enota, to stori v zavezančevem imenu. Ker gre v obravnavanem primeru za plačilo komunalnega prispevka zaradi gradnje novega objekta, bi ga organ, če bi odločal po ZPNačrt, lahko odmeril zgolj na zahtevo stranke. Take zahteve pa tožnika (očitno) nista podala, saj to ne izhaja iz izpodbijane odločbe kot del dejanske podlage za uvedbo obravnavanega postopka, niti toženka tega ne zatrjuje v odgovoru na tožbo. Ker gre torej za zadevo, v kateri je po zakonu ali po naravi zadeve za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, take zahteve pa v tem primeru ni bilo, je odločba nična (tudi) iz razloga po 4. točki prvega odstavka 279. člena ZUP.

16. Po 68. členu ZUS-1 sodišče v primeru, če ugotovi, da so podani razlogi zaradi katerih se upravni akt izreče za ničnega, ta akt s sklepom izreče za ničnega. Z ugotovitvijo ničnosti se odpravijo posledice tega upravnega akta. Ker je sodišče ugotovilo, da je izpodbijana odločba nična iz zgoraj navedenih razlogov, je zato, sledeč 68. členu ZUS-1, izpodbijano odločbo izreklo za nično.

17. Tožnika sta v tožbi izrecno uveljavljala ničnost in se zavzemala za odpravo izpodbijane odločbe, kar pomeni, da je pravna situacija, do katere je prišlo z izdajo tega sklepa enaka, kot če bi s tožbo uspela in bi sodišče izpodbijani akt odpravilo. Sodišče je zato tudi pri odločitvi o stroških upoštevalo tretji odstavek 25. člena ZUS-1, po katerem je tožnik, ki s tožbo uspe, glede na opravljena procesna dejanja in na način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnikov pa v postopku ni zastopal odvetnik, zato se jima priznajo stroški upravnega spora v višini 15,00 EUR (prvi odstavek 3. člena Pravilnika). Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožnikoma po uradni dolžnosti.

-------------------------------
¹ Tako tudi sodna praksa; glej X Ips 238/2009 z dne 3. 3. 2011, I U 1520/2011 z dne 12. 4. 2012 in druge
² Glej tudi X Ips 75/2016 z dne 10. 10. 2019
³ Luka Štravs in ostali, Opremljanje stavbnih zemljišč, GV Založba, Ljubljana 2010, stran 121
⁴ Tako tudi III U 331/2012 z dne 22. 8. 2013

Datum zadnje spremembe:

27.08.2020

Podobni dokumenti:

• UPRS Sklep I U 2410/2018-11
• UPRS Sodba in sklep I U 1825/2019-19
• UPRS Sodba I U 1149/2018-20